I en skrivelse till regeringen i mars 1984 föreslår Gustaf Petrén hur Sverige ska leva upp till Europadomstolens krav på den mänskliga rättigheten att få juridisk upprättelse i domstol när statlig myndighet gjort fel:


Inför rättsbesvär
- rätt att pröva administrativa beslut
Genom Europadomstolens dom i september 1982 slogs fast att Sverige på en viktig punkt inte ger sina medborgare det rättsskydd som den europeiska människorättskonventionen garanterar dem, nämligen möjligheten att få administrativa beslut som gäller en "civil rättighet" prövad av en oavhängig och opartisk domstol. Det gäller sådana rättigheter som att få använda sin mark, att få utöva ett yrke och att få begagna en trafikrättighet.

Medborgarrättsrörelsen föreslår nu i skrivelse till regeringen på sin tioårsdag en radikal lösning på problemen.

I de fall då det nu inte finns möjlighet att gå till domstol med en tvist om en civil rättighet skall den enskilde kunna vända sig till hovrätt eller kammarrätt och genom att anföra rättsbesvär få lagligheten av det administrativa beslutet om rättigheten prövat.

Det är en enkel och lätt genomförd reform som inte heller behöver dra några stora kostnader. Medborgarrättsrörelsen begär nu att regeringen förbereder en reform av detta slag, som skulle stärka rättssäkerheten i landet och samtidigt göra att Sverige når upp till de minimikrav som den europeiska konventionen ställer på en rättsstat och som Sverige inte nu fyller.

Brister i svensk författning
Genom den europeiska domstolens avgörande i Sporrong/Lönnroth-målet i september 1982 har vissa brister i den svenska författningen blivit klart ådagalagda. Sverige har genom att godkänna den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, jämte tilläggsprotokoll, förbundit sig att tillse att Sverige vad gäller dessa rättigheter och friheter upprätthåller den minimistandard som konventionen och protokollet föreskriver.

Sverige har vidare genom att godta den europeiska domstolens jurisdiktion förbundit sig att rätta sig efter domstolens utslag. Sverige måste med andra ord godta den tolkning av konventionen som domstolen lägger fast i sina utslag och kan därvidlag inte driva sin egen linje.

Utgången av det nämnda målet är av största betydelse för den svenska rättsordningen. Enligt artikel 6 i den europeiska konventionen skall envar, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol.

Domstolen har givit konventionens uttryck "civila rättigheter och skyldigheter" en tolkning, som tillämpad på svenska förhållanden innebär att sådana rättigheter som rätten att utöva ett yrke eller rätten att disponera över sin egendom är av det slag att, när tvist om deras utövande uppkommer, exempelvis mellan rättighetens enskilde bärare och det allmänna, den förre har rätt att få tvisten prövad och bedömd av domstol.

Medborgarnas besvärsrätt har begränsats
Enligt den i Sverige gällande rättsordningen förekommer ett mycket stort antal fall av tvister, i vilka den enskilde endast har tillgång till ett rent administrativt förfarande, ofta med regeringen som slutinstans, för tvistens avgörande.

Dessutom har i ett växande antal fall besvärsrätten till regeringen skurits av och slutinstans blir då vanligen ett centralt administrativt verk eller en länsstyrelse. Någon domstolsprövning av tvisten är ej möjlig.

Ett icke ringa antal klagomål har på sistone kommit in till den europeiska kommissionen i Strasbourg i vilka huvudanmärkningen just är att en den klagande tillkommande civil rättighet icke kunnat bli föremål för domstolsprövning, utan den enskilde har fått nöja sig med ett rent administrativt beslut som det slutliga avgörandet.

Det kan antas att ett icke helt ringa antal av dessa klagomål småningom kommer att passera genom den europeiska kommissionen och hamna hos den europeiska domstolen. Småningom kommer på så sätt bristerna i den svenska rättsordningen att slås fast av ett internationellt organ.

Det är här fråga om procedurer som kommer att ta åtskilliga år i anspråk, men om utgången synes det knappast kunna råda någon tvekan, om inte den europeiska domstolen skulle radikalt ändra sin hittillsvarandepraxis. Den är emellertid fastlagd i plenaravgöranden i domstolen.

Det finns i detta läge all anledning för Sverige att, under den tid som kan stå till förfogande, se om sitt hus.

Fylla lucka i svenskt rättighetsskydd
Det är desto mer angeläget som det måste betecknas som ytterst otillfredsställande att alla i Sverige besatta skall vara hänvisade till att genom klagomål till den europeiska kommissionen komma i åtnjutande av processuella rättigheter som de rimligen borde erhålla direkt i Sverige utan omgången över Strasbourg.

Det synes Medborgarrättsrörelsen självklart att de i Sverige boende måst få tillgång inom land till sådan domstolsprövning som Sverige genom att ratificera den europeiska konventionen med dess artikel 6 tillförsäkra dem, men för närvarande ej tillhandahåller dem.

Enligt Medborgarrättsrörelsens mening torde det finnas ganska enkla och näraliggande vägar för att fylla den här anmärkningsvärda luckan i det svenska rättsskyddet.

Domstolsprövning avseende "civila rättigheter" är för närvarande säkrad i Sverige på i huvudsak tre sätt. Tvistemålsprocessen enligt rättegångsbalken är självfallet den första vägen. I en rad i lag angivna tillfällen står vidare vägen till förvaltningsdomstol öppen. Reglerna härom är inte av generell natur utan fråga är om en i skilda lagar gjord enumeration av vissa situationer: det gäller vanligen tvister rörande civila rättigheter mellan det allmänna och den enskilde innehavaren av rättigheten.

Den tredje möjligheten är kommunalbesvärsvägen som möjliggör en legalitetsprövning av sådana kommunala beslut, som inte kan angripas med förvaltningsbesvär.

Det resterande området, omfattande de fall då inom den ordinära processens ram någon möjlighet att föra en tvist om en civil rättighet till domstol inte finns, bör alltså nu täckas in genom lämpligt rättsmedel.

Vårt förslag: inför rättsbesvär
Medborgarrättsrörelsen, som idag under exakt tio år kämpat för förbättrade medborgerliga rättigheter i Sverige, vill nu lägga fram ett förslag till frågans lösning. Förslaget går ut på att man, till undvikande av nyordningar som mera ingripande rubbar vårt hittillsvarande system, bygger vidare på den svenska historiskt framvuxna rättsordningen och knyter an till kommunalbesvärsinstitutet. Det har funnits i Sverige i 120 år och har varit föremål för en fortlöpande rättsutveckling.

Institutet kommunbesvär innebär en rätt för varje kommunmedlem att genom besvär till förvaltningsdomstol (kammarrätt) få lagligheten av kommunalt beslut prövad och få beslutet upphävt om det ej håller måttet.

På liknande sätt skulle på de områden där det finns civila rättigheter, vilka vid tvist för närvarande ej kan dras under domstols prövning på någon av de förut angivna tre vägarna, införas ett särskilt rättsmedel, förslagsvis kallat rättsbesvär.

Genom det skulle initieras en kontroll av rättsenligheten av det angripna beslutets legalitet utförd av domstol.

Vägledande vid utformning av de anmärkningar som skulle kunna prövas genom rättsbesvär kunde kommunalbesvärsgrunderna i 7 kap 1 § kommunallagen vara. Uppenbarligen borde man dock bland grunderna särskilt framhålla en kontroll av det angripna beslutet mot rättighetsreglerna i 2 kap regeringsformen. En i många fall näraliggande invändning kan nämligen väntas bli att det angripna beslutet strider mot någon i 2 kap RF angiven rättighet eller frihet.

Kommunalbesvär anförs nu hos kammarrätt. På samma sätt bör rättsbesvär kunna anföras hos mellaninstans i vårt domstolsväsende, kammarrätt eller hovrätt. Tänkbart vore att, om det angripna beslutet är ett normbeslut av riksdag eller regering (det vill säga en lag eller en förordning), rättsbesvär skulle anföras direkt i de högsta instanserna, högsta domstolen eller regeringsrätten.

En fördelning mellan hovrätt/högsta domstol och kammarrätt/regeringsrätt bör göras med hänsyn till den kränkta civila rättighetens art. Är tvisten närmast av civilrättslig natur bör de allmänna domstolarna vara rätta prövningsinstanser, medan om tvisten gäller en mer offentligrättsligt betonad rättighet bör förvaltningsdomstolarna vara behöriga prövningsinstanser. Uppdragandet av denna gränslinje torde kräva mera ingående överväganden.

Prövningen skulle, liksom vid kommunalbesvär, vara kassatorisk. Bifall till den enskilde klagandes talan skulle således bli beslutets upphävande. Ett beslut härom av kammarrätt eller hovrätt måste kunna överklagas till den högsta instansen exempelvis genom justitiekanslerns försorg.

En utformning av detta rättsinstitut enligt de huvudlinjer som ovan skisserats skulle tillgodose den europeiska domstolens krav.

Flera fördelar med rättsbesvär
Förslagets förverkligande skulle endast innebära ett försiktigt vidarebyggande på den grund kommunalbesvärsinstitutet lagt. De omfattande erfarenheter som vunnits av detta under mer än ett sekel borde kunna utnyttjas och ge vägledning.

Av vikt är också att några nya domstolsorgan inte behövs. Den lucka i det svenska rättsskyddet som den europeiska domstolen påtalat i sin dom kan fyllas ut av redan existerande domstolar. Några kostnader av större betydelse är inte att befara. Närmast kan bli fråga om en utökning av kammarrätternas och möjligen även hovrätternas kapacitet.

En viktig fråga blir hur detta nya rättsmedel skall kombineras med den traditionella administrativa klagorätten. Den enklaste lösningen torde vara att om den klagande angriper beslutet genom rättsbesvär avstår han därmed från att använda förvaltningsbesvär eller det rättsmedel som eljest skolat stå till förfogande.

Den enskilde kan då välja mellan att omedelbart gå in till domstol med rättsbesvär eller att först anföra förvaltningsbesvär till högre förvaltningsmyndighet och sedan, om denna väg ej leder till framgång, gå till domstol med rättsbesvär. Finns beträffande samma beslut flera klagande som väljer olika vägar kan vissa komplikationer inträda. Dessa får lösas genom att besvärsförfarandena koordineras på lämpligt sätt.

Den här föreslagna ordningen kräver givetvis en ingående utredning för sitt förverkligande. Som Medborgarrättsrörelsen ovan framhållit är angeläget att Sverige snarast anpassar sin rättsordning till konventionens krav. Därvid kan den frist, som på grund av europarådsmaskineriets långsamhet automatiskt erhålls, begagnas till att genomföra en lösning efter de linjer som här skisserats.

Hemställan
Under hänvisning till det anförda får Medborgarrättsrörelsen hemställa:
att regeringen snarast utreder och för riksdagen framlägger förslag till lagregler om ett nytt rättsmedel, rättsbesvär, avsett att användas i de fall då en tvist om en "civil rättighet" enigt nuvarande regler ej kan bli föremål för domstolsprövning av den kvalitet som anges i artikel 6 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och utformat enligt ovan angivna riktlinjer.

För Medborgarrättsrörelsen

Gustaf Petrén          Brita Sundberg-Weitman          Torsten G Bohman

(ur: Medborgarrättsrörelsens medlemstidning nr 1/1984)


Tillbaka