Gustaf Petrén och Medborgarrättsrörelsen framför i remiss sina synpunkter på hur rätten till domstolsprövning ska stärkas enligt Europadomstolens krav. Texten här är hämtad ur regeringens propostion (Prop 1987/88:69) som summerar Medborgarrättsrörelsens remiss: Utred föreslagna institutet rättsbesvär - regeringens förslag otillräckligt

Medborgarrättsrörelsen (MRR) avstyrker promemorieförslaget och förespråkar i stället en lösning i linje med den som MRR har skisserat i sin skrivelse till regeringen i mars 1984. Sverige har genom europadomstolens praxis ställts inför ett svårlöst dilemma. Av ålder har Sverige en från flertalet övriga europarådsstater avvikande rättslig struktur. Sedan gammalt delas den ofantliga mängden offentliga ärenden upp på två från varandra helt avskilda sektorer, en domstolssektor och en förvaltningssektor, ursprungligen sammanhållna i toppen genom att konungen var både högste domare och innehavare av den högsta styrande makten. Genom 1974 års regeringsform har denna formellt sammanhållande länk avskaffats och de två sektorerna är numera helt skilda från varandra. Domstolssektorn omfattar de allmänna domstolarna jämte till dem hörande särskilda domstolar såsom arbetsdomstolen och avgör tvister mellan enskilda samt dömer om det allmännas och enskildas straffanspråk. De offentliga ärendena i övrigt, i huvudsak frågor rörande förhållandet mellan det allmänna och enskilda, bildar förvaltningssektoren. Dessa ärenden handläggs hos olika förvaltningsmyndigheter med regeringen som normal slutinstans. Inom denna sektor har ordnats så att vissa i lag angivna ärenden, vanligen på överklagandestadiet, handläggs hos mera kvalificerade myndigheter - hos förvaltningsdomstolar, allmänna och särskilda - vilka träder in i den ordinarie förvaltningsmyndighetens ställe och ersätter denna. Förvaltningsdomstolarna är således i Sverige inte någon kontrollinstans av den typ som är vanlig i andra europarådsländer utan en integrerande del av myndigheterna inom förvaltningssektorn. När förvaltningsdomstolar kopplas in i instansordningen innebär detta att regeringen upphör att vara slutinstans och denna roll övertas av regeringsrätten (därav denna domstols namn). Artikel 6 i europarådskonventionen bygger på den i europarådsländerna vanliga ordningen att varje förvaltningsavgörande kan inbringas för en domstol - antingen inom ramen för det allmänna domstolsväsendet, så är det i Danmark, Norge och England, eller inför särskilda förvaltningsdom-stolar, så är det i Västtyskland och Frankrike. Dessa länder har således i princip inte våra problem föranledda av kraven i artikel 6. För Sveriges del ställer sig saken annorlunda. Skall Sverige stanna kvar i europarådssystemet, måste vi jämka på vår ordning. Under 1950-talet framfördes motionsvägen vid upprepade tillfällen i riksdagen förslag om införande av en allmän domstolsprövning av förvaltningsavgöranden. Dessa motioner avslogs då. Samma fråga återkommer nu. Förslaget i promemorian innebären halvmesyr. Man vill inte överge den svenska modellen, sådan den hittills utformats, 1 stället söker man klara sig förbi svårigheterna genom något som framstår som en utvidgning av resningsinstitutet. På detta sätt undvikes en systemförändring, vilket är promemorieförfattarens uttalade syfte. Den första frågan är självfallet spörsmålet huruvida verkligen den föreslagna lösningen tillgodoser europarådskonventionens krav sådana dessa uttolkats av europarådsdomstolen. Så torde inte vara fallet. Det är alltjämt systematiskt sett fråga om ett extraordinärt rättsmedel. Vad som sker är att man något lättar på förutsättningar för bifall till en talan som egentligen gäller resning. Felet behöver inte vara en uppenbar olaglighet utan det skall räcka med att det prövade förvaltningsbeslutet strider mot lag eller annan författning. Även med denna justering saknas anledning antaga att det nya institutet kommer att godtas av europarådsdomstolen. Det kommer alltjämt att framstå som ett extraordinärt rättsmedel för europarådsdomstolen. Det finns en relativt omfattande, någorlunda entydig och relativt klar praxis frän kommissionen och domstolen pä denna punkt. Av denna följer att en domstolsprövning som enbart avser huruvida ett förvaltningsbeslut strider mot lag och författning inte motsvarar kraven i artikel 6 om dom-stolsprövning. Det är anmärkningsvärt att promemorian, som så förtjänstfullt genomgår praxis avseende innebörden av lokutionen "civila rättigheter", icke berör den praxis som föreligger angående det krav konventionen ställer pä omfattningen av domstolens prövningsrätt. Denna praxis ger intet stöd för uppfattningen att enbart en legalitetsprövning skulle vara till fyllest. Tvärtom har domstolen och kommissionen upprepade gånger framhållit att domstolen skall ha fullständig behörighet att pröva saken i hela dess vidd, "a tribunal competent to determine all the aspects of the matter" (Le Compte et al, p, 61; Sporrong och Lönnroth p, 87; se även EttI, särskilt s. 26, separate opinion Nöregaard). Härutöver torde det vara tvivel underkastat om en prövning, som sker först efter det att saken behandlats i flera förvaltningsinstanser, verkligen uppfyller kravet på en behandling inom skälig tid. Nästa spörsmål gäller frågan om det är rimligt att belasta rikets högsta domstolsinstans på området vars huvuduppgift är prejudikatbildning med denna allmänna kontrolluppgift. I promemorian sägs att det icke kommer att finnas några större behov av nya resurser för regeringsrätten. Bakom denna värdering ligger att man tror ,att det bara kan bli fråga om något enstaka mål per är. Denna beräkning är inte hållbar. Förvaltningssektorn har i Sverige en enorm omfattning. Det träffas dagligen tusentals avgöranden inom förvaltningssektorn. Visserligen står vägen till regeringsrätten enligt förslaget öppen först sedan alla ordinära rättsmedel uttömts, dvs, man skall ha gått till slutinstansen på förvaltningssidan. Men många kommer att underkasta sig denna vandring, när man vet att i slutändan finns äntligen möjlighet till domstolsprövning och det i regeringsrätten. Ett betydande antal processer kan väntas bli förda upp till regeringsrätten. Denna domstols ställning kan snabbt komma att ändras på ett sätt som nu ej kan förutses. Arbetsbördan för regeringsrätten skulle komma att öka även av handläggningsskäl i betydande utsträckning. Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 i konventionen påfordrar att det kan hållas muntlig förhandling i målet för att kraven i artikel 6 skall anses uppfyllda. Promemorieförfattarens ståndpunkt torde inte vara hållbar. En realistisk bedömning ger vid handen att, om det föreslagna institutet införes, detta också kommer att användas av alla dem som vill klaga hos kommissionen över det aktuella förvaltningsbeslutet. Dessa kommer då - om inte annat så av taktiska skäl inför anförande av klagomål hos kommissionen - att begära muntlig förhandling i regeringsrätten. Institutets införande torde framkalla ett betydande behov av resursförstärkning hos regeringsrätten. Då det gäller motsvarande form för prövning inom den kommunala sektorn - prövning genom kommunalbesvär - har man en spärr däri att endast sådana mål i vilka regeringsrätten själv beviljat prövningstillstånd kan komma upp till legalitetsprövning i slutinstansen. Det blir en obalans, om motsvarande prövning på den statliga sidan inom de ämnesområden som täcks av 8 kap. 2 och 3 §§ RF kan gå direkt upp till regeringsrätten för sakprövning i varje särskilt fall, när det beträffande motsvarande kommunala prövning inom kommunalbesvärsinstitutets ram fordras att prövningstillstånd givits för att regeringsrätten skall pröva saken. Det anförda talar för att en annan väg väljs än den i promemorian föreslagna, MRR har redan i skrivelse i mars 1984 framfört förslag till regeringen i denna fråga. Förslaget går ut på införande av ett nytt rättsinstitut rättsbesvär som en motsvarighet till kommunalbesvärsinstitutet vad gäller statliga administrationsmyndigheters beslut, MRR:s förslag behandlas i promemorian men avvisas där främst av tekniska skäl. Resonemanget i promemorian är på denna punkt föga övertygande. MRR vidhåller att den i skrivelsen framförda linjen bör följas. I promemorian antyds att förslaget också skall ses som ett uttryck för strävandena att fördjupa rättssäkerheten. Har man dessa goda avsikter bör man nu ta steget fullt ut och införa en ordinär möjlighet till rättslig överprövning av förvaltningsbeslut. Den föreslagna halvmesyren att något vidga användningen av det extraordinära rättsmedlet resning är uppenbart otillräcklig. Medborgarrättsrörelsen vill starkt understryka behovet av att medborgarnas rättssäkerhet inom förvaltningen kraftigt starkes. Det behövs en mera inträngande utredning än den denna promemoria innehåller. MRR avstyrker det framlagda förslaget och förordar i stället en bredare lösning, nämligen införande av institutet rättsbesvär. MRR hemställer att en utredning snarast igångsattes rörande de praktiska frågorna som en omläggning i enlighet härmed för med sig. (Ur bilaga 2 i Proposition 1987/88:69 om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige: Sammanfattning av remissyttrande från Medborgarrättsrörelsen) Tillbaka