I Justitiedepartementets promemoria "Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige" (Ds Ju 1986:3) utreds och diskuteras Medborgarrättsrörelsens skrivelse med förslag om att införa rättsbesvär. Detta så att Sverige uppfyller Europadomstolens krav om den mänskliga rättigheten att få juridisk upprättelse i domstol när statlig myndighet gjort fel:
Rätten till domstolsprövning
Om man med dessa utgångspunkter söker finna en generell modell för en möjlighet till efterhandsprövning av domstol i de förvaltningsärenden som här är aktuella, kan det synas ligga nära till hands att söka en förebild i den nuvarande regeln i 2 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen. Den innebär att den som har berövats friheten av en myndighet har rätt att få frihetsberövandet prövat av allmän domstol (dvs. tingsrätt), om det inte skulle finnas möjlighet till domstolsprövning enligt den lagstiftning som är aktuell. En tänkbar ordning skulle vara att införa en motsvarande regel för fall där ett beslut angår någons civila rättigheter och skyldigheter.
En annan lösning har förordats av Medborgarrättsrörelsen i en skrivelse till regeringen den 14 mars 1984. I skrivelsen föreslås att ett särskilt rättsmedel, kallat rättsbesvär, införs för de fall som här är aktuella. Rättsbesvär skulle beroende på ärendets beskaffenhet få anföras företrädesvis i hovrätterna och kammarrätterna.
Bägge dessa uppslag synes emellertid vara förenade med den nackdelen att den nya befogenheten till överprövning skulle spridas till alltför många domstolar. Särskilt med tanke pä att det här blir fråga om en principiell nyhet, finns det anledning att befara en viss splittring av praxis, som i sin tur sannolikt skulle ge upphov till osäkerhet. Det skulle vara nödvändigt att införa en möjlighet för det allmänna att överklaga avgörandena, och detta skulle leda till ytterligare komplikationer. Till detta kommer de problem som skulle vara förenade med att reglera förhållandet mellan det nya rättsmedlet och den traditionella administrativa klagorätten. Slutligen skulle en ordning av nu diskuterat slag otvivelaktigt framstå som något av en systemförändring.
Vill man undvika olägenheter av det slag som har berörts nu synes det ligga nära till hands att ta de nuvarande bestämmelserna om resning i 11 kap. 11 § regeringsformen (RF) som utgångspunkt. Enligt detta lagrum ankommer det på regeringsrätten att bevilja resning i avgjort ärende när det är fråga om ett ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är sista instans. I andra fall - dvs. främst när allmän domstol är slutinstans - är det högsta domstolen som prövar frågor om resning. Närmare bestämmelser om detta kan enligt paragrafen meddelas i lag. Bestämmelserna i 11 kap. 11 § RF ger alltså redan f.n. en möjlighet till domstolsprövning av regeringsbeslut, låt vara reserverat för extraordinära fall.
Resningsinstitutet har gammal hävd i svensk rätt. I 1809 års regeringsform behandlades frågan om resning i 19 §. Efter regeringsrättens tillkomst hade lagrummet den innebörden att det till regeringsrättens kompetens förde "mål av beskaffenhet att tillhöra dess eller kammarrättens slutliga prövning". Alla andra mål tillhörde högsta domstolens kompetens. Resningsinstitutets räckvidd bestämdes genom uttrycket "bryta dom åter". I praxis kom resningsinstitutet tidigt att anses tillämpligt inte bara i mål som hade prövats av domstol utan även i andra mål där avgörandet hade karaktär av rättstillämpning. Redan i den utformning resningsinstitutet hade i 1809 års RF ansågs det tillämpligt på regeringsärenden som innebar rättstillämpning. Här kan bl.a. hänvisas till rättsfallet NJA 1966 s. 401 och betänkandena (SOU 1955:19) Administrativt rättsskydd s. 50, 95 f och (SOU 1964:27) Lag om förvaltningsförfarandet s. 617 f, 635 f.
Den nya bestämmelsen om resning och återställande av försutten tid ansluter sig nära till den äldre. Tillämpningsområdet är inte preciserat i författningstexten och är sålunda liksom tidigare underkastat utveckling i praxis. Det kan inte begränsas genom vanlig lag. Inte heller resningsförutsättningarna är preciserade i grundlagstexten. Också beträffande dessa är tanken att de två högsta domstolarnas praxis i stor utsträckning skall vara vägledande. Endast "närmare bestämmelser" kan meddelas i lag. Hit hör i första hand bestämmelser om förfarandet i ärenden om resning eller återställande av försutten tid. Sådana närmare bestämmelser finns för de allmänna rättegångsmålens vidkommande i 58 kap. rättegångsbalken (RB). Beträffande regeringsrätten finns vissa regler i främst 6 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
Rättegångsbalkens bestämmelser anger emellertid också förutsättningarna för resning i rättegångsmålen. I detta sammanhang är framför allt av intresse att resning kan beviljas om "rättstillämpning, som ligger till grund för domen, uppenbart strider mot lag". De i RB angivna förutsättningarna för resning torde i viss utsträckning anses analogiskt tillämpliga i fråga om andra mål (se t.ex. NJA 1975 s. 589). RB:s bestämmelser om resning gäller visserligen inte för regeringsrätten men regeringsrätten beviljar självfallet resning på nu angiven grund. I övrigt anser sig regeringsrätten enligt uppgift vara obunden av RB:s bestämmelser om extraordinära rättsmedel, bl.a. med hänsyn till att man på grund av den oenhetliga rättsliga regleringen inom regeringsrättens målområde inte lämpligen kan vara bunden av formella regler.
I princip gäller alltså att alla förvaltningsbeslut kan bli underkastade en laglighetsprövning resningsvägen. Det framgår emellertid av den europeiska domstolens praxis att denna inte godkänner rätten att begära resning som en möjlighet att påkalla rättegång i den mening som avses i art. 6 i den europeiska konventionen. Detta torde bero på den mycket begränsade laglighetsprövning som inryms i resningsinstitutet.
Om för de fall som här är aktuella regeringsrätten - vid sidan av resningsinstitutet och som ett komplement till det ordinarie förfarandet - skulle få befogenhet att undanröja ett förvaltningsbeslut redan på den grunden att beslutet strider mot lag - dvs. utan något uppenbarhetsrekvisit - synes det däremot svårt att se annat än att överprövningsmöjligheten skulle bli godtagbar från konventionens synpunkt. Ändringen i förhållande till nuvarande ordning kan synas begränsad, men principiellt är det fråga om en betydelsefull skillnad. Systemet skulle då i sak motsvara den kassationsprövning som gäller i vissa andra Europarådsstater. Det institut som i gällande svensk rätt skulle vara närmast jämförbart är uppenbarligen kommunalbesvär.
En fördel med en sådan lösning är att den inte på samma sätt som de tidigare diskuterade innebär någon systemförändring. Man kan se saken så att någon principiellt ny befogenhet inte skulle tillerkännas regeringsrätten; man skulle endast ändra förutsättningarna för att en redan i dag föreliggande befogenhet skall få utnyttjas. En annan fördel ligger i att man med en sådan lösning knappast skulle behöva befara att en nyordning leder till osäkerhet i förvaltningen. Den nya befogenheten skulle hanteras av ett högt kvalificerat organ med förutsättningar att uppehålla en fast praxis. Även en rad andra olägenheter som skulle vara förenade med de tidigare skisserade lösningarna bortfaller med detta alternativ.
I denna promemoria förordas att regeringsrättens befogenhet att undanröja beslut av förvaltningsmyndigheter och av regeringen utvidgas på det sätt som har antytts nu. I följande avsnitt diskuteras närmare om hur förutsättningarna för en sådan omprövning bör regleras.
Redan här bör emellertid slås fast att en lösning efter de angivna linjerna inte bör ses enbart som ett sätt att anpassa vår lagstiftning till den tolkning av den europeiska konventionen som numera görs av Europarådsorganen. I ett rättssamhälle av vår typ är det viktigt att strävandena att fördjupa rättssäkerheten leder till en fortlöpande utveckling. En nyordning på området måste ses även i detta perspektiv.
4.3 Närmare om prövningsförutsättningarna
Den ordning som har skisserats i föregående avsnitt innebär att regeringsrätten skulle tilläggas befogenhet att ompröva vissa förvaltningsbeslut från laglighetssynpunkt. Det nya omprövningsinstitutet bör givetvis utformas så att det tillgodoser de krav som kan anses följa av vår anslutning till den europeiska konventionen, men samtidigt bör de förut berörda intressen som kan föreligga från internrättslig synpunkt tillgodoses. I det följande diskuteras hur institutet med dessa utgångspunkter lämpligen skulle kunna utformas.
Till en början torde det stå klart att en omprövning i den skisserade ordningen bör förutsätta en ansökan från en enskild part. Konventionen ger inte allmänna organ rätt att påkalla domstolsprövning i här aktuella situationer och det finns ingen anledning att i den svenska lagstiftningen tillskapa en sådan möjlighet. Det bör således inte stå öppet för exempelvis en kommun att begära tillämpning av det nya omprövningsinstitutet. Klart är vidare att i enlighet med allmänna principer talerätt bör tillkomma endast den som beslutet angår och att en förutsättning vidare bör vara att beslutet har gått honom emot.
En annan fråga som också har betydelse för själva ramen för ett nytt omprövningsinstitut gäller vad resultatet skall bli av ett bifall till den klagande partens talan. Man har här anledning att söka ledning i de principer som gäller för resning.
Enligt 58 kap. 7 § RB gäller för de allmänna rättegångsmålens del som huvudregel att högsta domstolen, om resning beviljas, skall förordna att målet skall tas upp på nytt av den domstol som sist dömde i detta. Högsta domstolen får dock, när resning beviljas i tvistemål eller i brottmål till den tilltalades förmån och saken finnes uppenbar, omedelbart ändra domen.
Motsvarande föreskrifter saknas för regeringsrättens del. Det förekommer emellertid inte så sällan att även regeringsrätten i de fall resning beviljas i förvaltningsbeslut s.a.s. sätter sig i den aktuella förvaltningsmyndighetens ställe och avgör ärendet. Inom ramen för det nya omprövningsinstitut som diskuteras nu bör dock en sådan möjlighet inte finnas. Närmast till hands ligger att regeringsrättens befogenhet i dessa fall begränsas till att undanröja beslutet, vilket i allmänhet innebär att ärendet åter blir anhängigt hos den myndighet som har meddelat beslutet. Det blir alltså som förut har angetts fråga om en kassationsprövning.
När det gäller att avgränsa de typer av förvaltningsbeslut som i ett nytt system skulle kunna göras till föremål för en laglighetsprövning av regeringsrätten efter dessa linjer, framgår av det föregående att det till en början bör göras en begränsning till beslut som inte i ordinär ordning kan bringas under domstols prövning. Denna begränsning bör gälla vare sig en domstolsprövning kan åstadkommas genom besvär i vanlig ordning till förvaltningsdomstol eller förutsätter stämning, t.ex, enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.
Den frågan kan vidare ställas om det, för att det nya omprövningsinstitutet skall få användas, bör krävas att klaganden uttömt de ordinära rättsmedel som stått honom till buds. I den förut nämnda skrivelsen till regeringen från Medborgarrättsrörelsen har utgångspunkten varit att ett sådant krav inte skall ställas. I skrivelsen föreslås den ordningen att, om den klagande angriper beslutet genom s.k. rättsbesvär, han därmed också skall anses avstå från att använda förvaltningsbesvär eller det rättsmedel som eljest skulle ha stått till förfogande. Den enskilde kan då enligt skrivelsen välja mellan att omedelbart gå in till domstol med rättsbesvär eller att först anföra förvaltningsbesvär till högre förvaltningsmyndighet och sedan, om denna väg ej leder till framgång, gå till domstol med rättsbesvär. Finns beträffande samma beslut flera klagande som väljer olika vägar kan därvid enligt vad som konstateras i skrivelsen vissa komplikationer inträda.
En sådan lösning synes emellertid föra med sig åtskilliga komplikationer av både principiell och praktisk art även i andra hänseenden än dem som anges i skrivelsen. Den är inte heller sakligt nödvändig. Närmast till hands ligger otvivelaktigt att man ställer upp det kravet att klaganden skall ha utnyttjat de ordinära rättsmedel som står till buds för att en ansökan om omprövning hos regeringsrätten skall få ske enligt den ifrågasatta nya regleringen. Detta har den ytterligare fördelen att regeringsrätten inte behöver belastas med omprövning av beslut som kanske grundar sig på rena förbiseenden e.d. och utan vidare skulle ha rättats till på annat sätt efter överklagande i vanlig ordning.
Vad som krävs från konventionens utgångspunkter är att en nyordning av här skisserat slag blir tillämplig på sådana förvaltningsbeslut som berör någons "civila rättigheter och skyldigheter". Dessa från konventionens text översatta begrepp torde emellertid inte lämpligen böra användas direkt i en svensk författningstext som skall vara generellt tillämplig. Det föreligger uppenbara svårigheter att transformera dem till adekvata svenska lagtekniska termer. Det är en fördel, om man kan utnyttja begrepp som redan används i svensk lagstiftning och vilkas innebörd är välkänd. Närmast till hands synes ligga att uppställa det kravet att beslutet skall röra tillämpning av sådana föreskrifter som avses i 6 kap. 2 eller 3 § RF. De föreskrifter som omfattas av dessa lagrum är sådana som rör enskildas personliga ställning samt deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap. 2 §) liksom sådana som angår förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser i ngrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 3 §).
Att man genom en sådan avgränsning täcker det fält som omfattas av konventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter" synes i och för sig vara klart. Den angivna avgränsningen kommer emellertid att täcka ett mera omfattande område än konventionens, eftersom den innefattar även föreskrifter om påföljder för brott samt om skatt till staten, något som inte kan sägas avse civila rättigheter eller skyldigheter. I fråga om förvaltningsbeslut som rör tillämpning av sådana föreskrifter torde dock generellt gälla att det finns möjlighet till domstolsprövning i reguljär väg, något som vad avser ansvar för brott f.ö. även är ett krav enligt andra bestämmelser i konventionen. Att den nyss förordade avgränsningen har en vidare omfattning än vad som innefattas i termen civila rättigheter och skyldigheter får därför begränsad betydelse. Från internrättslig synpunkt framstår en avgränsning efter dessa linjer som mera konsekvent än den som skulle följa av europakonventionen enligt den europeiska domstolens tolkning.
Inom det tillämpningsområde som nu har angetts för det nya institutet faller emellertid vissa ärenden beträffande vilka art. 6 inte kan anses innebära krav på domstolsprövning och som det av särskilda skäl finns anledning att undanta. I första hand avses då ärenden som prövas enligt utlänningslagen (1980:376, omtryckt 1984:595). Det är ofta av utomordentligt stor vikt att dessa ärenden avgörs snabbt och de har en mycket betydande frekvens. Beslut i sådana ärenden bör därför inte kunna överprövas av regeringsrätten enligt den nya ordningen. Det kan tänkas att det finns andra sådana ärendetyper som det finns lika starka skäl att undanta. Den frågan behöver emellertid övervägas närmare med ledning av synpunkter som kan komma fram under den fortsatta beredningen av ärendet.
För att ett förvaltningsbeslut av den art som har angetts nu skall få undanröjas av regeringsrätten bör i överensstämmelse med vad som förut har angetts krävas att beslutet strider mot lag eller annan författning. Den bristande överensstämmelsen med gällande normer behöver inte vara uppenbar, men det skall finnas grund för ett positivt uttalande av innebörd att beslutet är oförenligt med den rättsliga norm som är aktuell.
Självfallet är det svårt att ens teoretiskt dra en klar gräns mellan en renodlad laglighetsprövning och en lämplighetsprövning: den bakomliggande författningen kan ju vara avfattad på ett sådant sätt att den replierar på allmänt uttryckta termer och begrepp som får sitt reella innehåll först genom en lämplighetsprövning eller, om man så vill, en politisk bedömning. Här kan uppenbarligen besvärliga avvägningsfrågor uppkomma. Dessa är dock inte nya från principiell synpunkt, eftersom samma problem redan i dag kan föreligga vid prövning av kommunalbesvär (jfr 7 kap. 1 § första stycket 2 kommunallagen) och - låt vara begränsat till de uppenbara fallen - vid prövningen av resningsärenden. Den rättsbildning som har utvecklats vid tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet och för vilken regeringsrätten är prejudikatinstans bör kunna tjäna till ledning för de bedömningsfrågor som kan uppkomma, om ett nytt omprövningsinstitut av här skisserat slag införs.
Bestämmelser om det nya prövningsinstitutet synes lämpligen kunna tas in i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
I art. 6 talas om "opartisk och offentlig rättegång" (på engelska "fair and public hearing"). Nuvarande regler i främst RB och förvaltningsprocesslagen (1971:291) har från svensk sida ansetts stå i överensstämmelse med dessa rekvisit i art, 6, därför att rättegångar i Sverige även vid ett skriftligt förfarande är offentliga utom i sådana undantagsfall som är tillåtna enligt konventionen. Några särskilda regler om t.ex. rätt att alltid få till stånd en muntlig förhandling hos regeringsrätten i det nya omprövningsförfarandet torde därför inte behövas. Givetvis kan Sveriges inställning komma att ändras, om den europeiska domstolen skulle göra en annan tolkning av art. 6 i detta avseende.
Enligt art. 26 i den europeiska konventionen får kommissionen ta upp ett ärende först sedan alla inhemska rättsmedel har uttömts. Resning anses inte vara ett rättsmedel i denna mening, men ett nytt prövningsinstitut av här skisserat slag blir otvivelaktigt ett sådant rättsmedel. Det betyder att den som vill klaga hos kommissionen över förvaltningsbeslut av det slag som det här är fråga om först måste ha fått saken prövad genom ett avgörande av regeringsrätten.
Till sist skall några reflektioner göras om i vad mån det nya prövningsinstitutet kan föranleda ett behov av ökade resurser för regeringsrättens del. Det skall då först konstateras att det endast är ett begränsat antal typer av förvaltningsbeslut som enligt det föreslagna systemet kan komma under regeringsrättens prövning: det kan röra sig om beslut enligt några tiotal författningar. I de fall då enskilda personer som berörs av besluten anser dessa lagstridiga kan det förutsättas att resning redan enligt nuvarande ordning ofta söks i de fall parten vill gå vidare med målet. Detta ger grund för en förmodan att antalet ytterligare mål för regeringsrättens del inte blir alltför stort.
Däremot kan målen säkerligen i många fall kräva en avsevärt större arbetsinsats än när det f.n. i ett resningsärende gäller att pröva om ett avgörande står i uppenbar strid mot lag. I den mån behov av ökade resurser med hänsyn härtill skulle uppkomma för regeringsrättens del kan det övervägas att i första hand söka möta detta med regler som ger möjlighet till en rationalisering av regeringsrättens arbetsformer, en fråga som har visst samband med förslagen i rättegångsutredningens betänkande (SOU 1986:1) Översyn av rättegångsbalken 2. Högsta domstolen och rättsbildningen. Men innan en närmare bedömning härav görs synes det vara välbetänkt att avvakta till dess den nya ordningen har tillämpats under någon tid, så att man får bättre underlag för de överväganden som kan behöva göras i detta hänseende.
(Källa: texten är utdrag ur bilaga 1 i Prop. 1987/88:69, sid 97-104, som utgörs av Ds Ju 1986:3)
Tillbaka