Lagrådets yttrande enligt protokoll vid sammanträde 1987-11-12. Närvarande: f. d. regeringsrådet Nordlund, justitierådet Freyschuss, regeringsrådet Bouvin.
Yttrande om lagförslag till rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut
1. lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, 2. lag om ändring i varnpliktslagen (1941:967), 3. lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m., 4. lag om ändring i resegarantilagen (1972:204), 5. lag om ändring i oljekrislagen (1975:197), 6. lag om ändring i förfogandelagen (1978:262), 7. lag om ändring i expropriationslagen (1972:719), 8. lag om ändring i vattenlagen (1983:291).
Förslagen har inför lagrådet föredragits av departementsrådet Bo Malm-qvist. Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:
Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut
Allmänna synpunkter
Lagförslaget har kommit till huvudsakligen i syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarar kravet i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna på tillgång till domstolsprövning. Enligt detta krav skall envar, när det gäller att pröva bl, a, hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför , en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.
Den praxis som nu finns i fråga om den europeiska domstolens tolkning av konventionskravet visar, att detta ansetts omfatta inte bara civilrättsliga tvister utan också tvister om tillämpningen av offentligrättsliga regler avseende rätt att förvärva fast egendom, inträng i äganderätten till sådan egendom samt rätten att utöva yrke och idka näring. I ett par fall har europadomstolen också uttalat att regeringsrättens prövning av en ansökan om resning inte kunde anses tillgodose kravet på domstolsprövning. Europadomstolens skäl för detta ställningstagande är, att resning är ett extraordinärt rättsmedel som tillämpas sparsamt och att regeringsrättens prövning av en resningsansökan inte omfattar alla sidor av saken.
Av samma skäl skulle enligt några remissinstanser inte heller förslaget i departementspromemorian motsvara konventionens krav på domstolsprövning.
Enligt lagrådets uppfattning måste man utgå från att den prövning som sker i besvärsmål hos förvaltningsdomstolarna tillgodoser konventionens krav på domstolsprövning. Den bästa lösningen när det gäller att anpassa svensk rätt till konventionens krav är också att ersätta administrativ myn-dighet med förvaltningsdomstol som besvärsinstans.
Det är emellertid tydligt, att denna lösning inte står till buds i fråga om alla förvaltningsbeslut. I en del fall har prövningen så starka inslag av lämplighetsbedömning, intresseavvägning eller politiska ställningstaganden att prövningen bör förbehållas regeringen som ett led i utövningen av den styrande makten, eller en förvaltningsmyndighet med en speciell kompetens. I den mån denna prövning skulle avse någons civila rättigheter och skyldigheter, måste en anpassning till konventionen leda till att regeringens eller förvaltningsmyndighetens beslut kan överprövas av domstol i detta avseende. Domstolsprövningen får därvid begränsas så att den endast gäller beslutets laglighet. Det är dock att märka att laglighetsprövningen i vissa fall måste inbegripa en bedömning av om föreskriven intresseavvägning gjorts (jfr 2 kap. 12 § expropriationslagen) eller om någon enligt tillämpliga bestämmelser skall anses lämplig (jfr 2 kap. 3 § yrkestrafiklagen).
Enligt den nu föreslagna lagen om rättsprövning får regeringsrätten en befogenhet att på ansökan av en enskild part överpröva vissa förvaltningsbeslut i fråga om deras rättsenlighet. Regeringsrätten skall därvid enligt den allmänna motiveringen till förslaget kunna pröva också den faktabedömning som ligger till grund för beslutet, om det förekommit något fel i förfarandet samt om beslutet fyller regeringsformens krav pä saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen. Däremot skall man vara försiktig med att utsträcka prövningen till att avse de bedömningar som myndigheten gjort inom ramen för sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara alternativ. Det skall inte heller bli någon domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.
Den föreslagna domstolsprövningen är visserligen extraordinär i den meningen att den ligger utanför den ordinarie besvärsgången. Den bör enligt lagrådets mening vara begränsad såtillvida att den inte omfattar vad som obestridligen kan hänföras till myndighetens fria skön, I båda dessa hänseenden ligger förslaget dock i linje med den domstolsprövning av, förvaltningsbeslut som sker i Danmark och Norge och för övrigt även i anglosachsisk och romansk rätt.
Meningen synes vara att rättsprövningen inom sitt tillämpningsområde skall stå till den enskildes förfogande utan begränsning. Regeringsrätten torde bli skyldig att upphäva alla beslut som påverkar den enskildes rätt och som står i strid mot någon rättsregel. Vid prövningen är det inte bara fråga om lagtolkning, utan också om faktabedömning och bevisvärdering.
Lagrådet anser att förslaget med dessa utgångspunkter ger en domstolsprövning som bör kunna motsvara konventionens krav. Av lagtexten bör dock klarare framgå, att den enskilde har rätt till domstolsprövning under de förutsättningar som anges i lagen.
De allmänna bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen synes bli tillämpliga på förfarandet. Det får därför anses fylla offentlighetskravet i samma mån som handläggningen vid prövning av mål i övrigt i regeringsrätten.
I några remissyttranden över departementspromemorian har ifrågasatts om det nya rättsmedlet är förenligt med regeringsformens bestämmelser främst vad avser stadgandet i 1 kap, 6 § regeringsformen att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. Härmed torde åsyftas att en överprövning av regeringens beslut i den form som föreslås skulle kunna strida mot den konstitutionella ordningen i regeringsformen och sålunda även kräva ändring i denna, I 1 § tredje stycket regeringsformen stadgas att den offentliga makten utövas under lagarna. Här fastslås att all maktutövning är lagbunden och detta gäller inte bara domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även regering och riksdag. Det kan därför ej uppfattas som en inskränkning i den regeringen enligt regeringsformen tillkommande befogenheten att styra riket, om det införs en möjlighet att över-pröva lagligheten av regeringens beslut i förvaltningsärenden i den föreslagna formen av rättsprövning, I 11 kap, 4 § regeringsformen stadgas vidare att föreskrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter, huvuddragen av deras organisation och rättegången skall ges i lag. Bestämmelsen i 1 kap, 6 § synes sålunda inte utgöra något hinder mot lagförslaget.
Redan förut föreligger för övrigt en möjlighet att överpröva regeringens beslut genom att regeringsrätten i 11 kap, 11 § regeringsformen tillerkänts rätt att bevilja resning beträffande bl, a, av regeringen avgjort ärende. Av visst intresse i detta sammanhang kan även vara hur denna grundlagsregel tillkom. Författningsutredningen ansåg att grundlagsregler om de extraordinära rättsmedlen kunde undvaras medan grundlagberedningen föreslog att i den nya regeringsformen skulle tas in en motsvarighet till bestämmelsen i dåvarande 19 § regeringsformen. Enligt beredningens förslag skulle resning i avgjort ärende eller återställande av försutten tid få beviljas i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller annars gällde, I propositionen till den nya grundlagen då 11 kap, 11 § regeringsformen fick sin nuvarande utformning framhöll departementschefen (prop, 1973:90 s, 409) att högsta domstolens och regeringsrättens befogenheter med avseende på de extraordinära rättsmedlen resning och återställande av försutten tid vara av sådan grundläggande betydelse att bestämmelser i ämnet väl försvarade sin plats i grundlag. Vidare anförde departementschefen att för bestämmelser i detta ämne talade också det förhållandet att de nämnda domstolarnas befogenheter i det aktuella hänseendet till stor del byggde uteslutande på 19 § i dåvarande regeringsformen. Det var sålunda mera ändamålsresonemang än konstitutionella skäl som motiverade tillkomsten av 11 kap. 11 § regeringsformen.
På grund av det anförda finner lagrådet att lagförslaget om rättsprövning inte kräver ändring i regeringsformen.
1 §
Som lagrådet framhållit i de allmänna synpunkterna bör mer än vad som skett i remissens lagtext framhävas, att den som i egenskap av enskild part berörs av ett beslut i ett förvaltningsärende rörande något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall under i övrigt angivna förutsättningar hos regeringsrätten få prövat om beslutet strider mot någon rättsregel. En bestämmelse av detta innehåll kan lämpligen bilda ett första stycke i 1 §.
I ett andra stycke av paragrafen bör såsom skett i remissen anges vilka krav som ställs på beslutet för att det skall få underkastas rättsprövning. Det skall vara fråga om ett beslut som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet meddelat såsom enda eller högsta instans och som kan överprövas endast av regeringsrätten efter ansökan om resning. Beslutet skall innebära myndighetsutövning mot någon enskild.
Rättsprövningen är inte begränsad till beslut som innebär avgörande av sakfrågan. Även t. ex. ett avvisningsbeslut som grundas på förvaltningslagen kan anses som en myndighetsutövning och avse exempelvis partens rätt att överklaga. Saken måste dock alltid gälla något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF.
Med beaktande av vad lagrådet anfört kan 1 § förslagsvis ges följande lydelse:
"På ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall regeringsrätten pröva, om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde, annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning."
Rubriken ovanför 1 § synes med den nu föreslagna lydelsen böra ändras till Rättsprövning.
Rubriken till 2 §
Paragrafen innehåller undantag från reglerna i 1 § om vilka beslut som kan bli föremål för rättsprövning. Rubriken till paragrafen bör lämpligen vara Undantag.
2§
Första stycket
Enligt 2 kap. 9 § regeringsformen likställes med prövning av domstol i vissa fall prövning av nämnder med sådan sammansättning som anges i första stycket. Som anförs i remissprotokollet bör man från svensk sida utgå från att dessa nämnder kan betraktas som domstolar i konventionens mening.
Andra stycket
Lagförslaget innebär att frän rättsprövning skall undantas beslut av arrendenämnd, hyresnämnd och övervakningsnämnd. I allmänhet kan besluten i de ärenden som handläggs vid dessa nämnder överklagas till domstol eller nämnd som anses likställd med domstol. Vissa beslut i de tre nämnderna får emellertid inte överklagas. Enligt lagrådets uppfattning synes det försvarligt att dessa beslut ändock undantas från rättsprövning. Skälen härtill är främst att dessa ärenden har stor frekvens och att de fordrar snabb handläggning.
Enligt lagrådsremissen skall lagen inte gälla beslut om utlänningars vistelse i Sverige. De flesta av dessa beslut är inte sådana som europadomstolen ansett kräva tillgäng till domstolsprövning enligt art. 6 i konventionen. Europakommissionen har slagit fast att mål om utvisning faller utanför tillämpningsområdet för art. 6 (Danelius, Mänskliga rättigheter 3:e uppl., s. 111). Det kan emellertid sättas i fråga om inte några bestämmelser i den svenska utlänningslagen tillförsäkrar en utlänning en rätt som är att jämställa med en civil rättighet enligt art. 6. Sålunda sägs exempelvis i 13 § i utlänningslagen att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ger utlänningen rätt att vistas i Sverige under den tid som har angetts i tillståndet och i 15 § samma lag att ett permanent uppehållstillstånd ger utlänningen rätt att resa in i och vistas utan tidsbegränsning. Grundprincipen i den svenska utlänningslagstiftningen är emellertid att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i riket och att här vinna sin utkomst. Utlänning kan inte, vare sig enligt svensk lag eller internationellt erkända rättsregler, göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. Med hänsyn till denna princip torde kunna accepteras att hela lagstiftningen om utlänningars vistelse i riket undantas från rättsprövning.
Beslut enligt andra stycket punkterna 2, 4 och 5 faller inte in under den typ av civila rättigheter som avses i art. 6 sådan den utformats i europadomstolens praxis. Beslut enligt punkterna 6-10 inrymmer typiskt sett politiska ställningstaganden och bör undantas från lagens tillämpningsområde. Lagrådet har ingen erinran mot förslaget i nu nämnda delar.
3§
Med en anpassning till den av lagrådet föreslagna lydelsen av 1 § bör i 3 § endast anges att ansökan om rättsprövning ges in till regeringsrätten och att den skall ha kommit in dit inom tre månader från beslutet.
Rubriken till 5 §
Enligt lagrådets förslag skall redan i 1 § anges att rättsprövningen skall avse frågan om förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel. Omfattningen av prövningen är därmed i väsentlig del reglerad. Om lagrådets förslag följes bör även rubriken till 5 § ändras, förslagsvis till Regeringsrättens beslut.
6§
Regeringsrätten bör vara domför med tre regeringsråd även vid beslut om avvisning av för sent inkommen ansökan om rättsprövning. En bestämmelse härom bör införas efter första meningen i paragrafen.
Övriga lagförslag
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
(Källa: Prop. 1987/88:69 om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige, bilaga 4)
Tillbaka