Justitieminister Anna Greta Leijon skriver 26 november 1987 i inledningen till propositionen (1987/88:69) om bakgrunden till varför Sverige behöver anpassa svensk rätt till Europakonventionen:
Ny möjlighet till överprövning i förvaltningsärenden
Sedan lång tid pågår i Sverige en utveckling mot att allt fler förvaltningsbeslut kan överprövas av domstol. Viktiga etapper i denna utveckling har varit regeringsrättens inrättande år 1909 och 1971 års förvaltningsrättsreform. ... Också strävanden att avlasta regeringen prövningen av förvaltningsärenden har bidragit till att sådana ärenden i ökad utsträckning har kommit under domstolarnas kompetens.
Denna utveckling står i god överensstämmelse med principerna i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (i fortsättningen kallad europakonventionen). Sverige är sedan är 1952 bundet av denna konvention som innehåller bestämmelser om ett antal fri- och rättigheter.
En av bestämmelserna i konventionen - artikel 6 - gäller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Enligt bestämmelsen skall envar, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång ("a fair and public hearing") inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.
Två särskilda organ har enligt konventionen till uppgift att övervaka dess efterlevnad, nämligen den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, båda med säte i Strasbourg. I samband med att Sverige anslöt sig till konventionen uttalades att bestämmelserna i artikel 6 om rättegängsgarantierna i full utsträckning var täckta av rättegångsbalken (prop, 1951:165 s. 12). Vid den tidpunkten förutsattes att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" syftade på sådant som traditionellt brukar räknas till civilrätten.
Under senare år har den europeiska domstolen emellertid i flera fall ansett att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda människor och det allmänna gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen.
Frågan om anpassning av den svenska lagstiftningen till den europeiska domstolens praxis i fråga om artikel 6 har behandlats i promemorian (Ds Ju 1986:3)
Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige. I promemorian, som har upprättats i justitiedepartementet, föreslås bl. a. att det skall öppnas en ny möjlighet till överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden.
Promemorian har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av regeringsrättens ledamöter, justitiekanslern (JK), hovrätten för Nedre Norrland, kammarrätten i Jönköping, domstolsverket, rikspolisstyrelsen, Datainspektionen, kommerskollegium, justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson (JO), SACO/SR, SAF, LRF, Sveriges advokatsamfund. Medborgarrättsrörelsen, m fl.
Regeringen beslöt den 8 oktober 1987 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut m, m. Förslagen hade upprättats i justitiedepartementet på grundval av departementspromemorian och remissyttrandena.
Lagrådet har i sitt yttrande, som bör fogas till protokollet som bilaga 4, godtagit förslagen i allt väsentligt men föreslagit några mindre ändringar. I yttrandet behandlas bland annat frågorna om förslagen innebär en domstolsprövning som kan anses motsvara konventionens krav och om förslagen kan genomföras utan grundlagsändring. Lagrådet besvarar båda dessa frågor jakande.
Jag avser att nu ta upp frågan om förslag till riksdagen om europakonventionen och rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut i Sverige. Först redovisar jag översiktligt de nuvarande möjligheterna till domstolsprövning och pekar samtidigt på huvudlinjerna i den utveckling som har ägt rum på området (avsnitt 2). Sedan presenterar jag mina överväganden och förslag under följande sex rubriker:
- en ny möjlighet till domstolsprövning (avsnitt 3.1),
- tillämpningsområdet för den nya prövningsmöjligheten (avsnitt 3.2),
- domstolsprövningens omfattning (avsnitt 3.3),
- förfarandet (avsnitt 3.4),
- den lagtekniska lösningen m. m, (avsnitt 3,5),
- omprövning av expropriationstillstånd (avsnitt 3,6).
Några ytterligare frågor i sammanhanget tar jag upp i specialmotiveringen (avsnitt 5). Som kommer att framgå godtar jag lagrådets förslag och förordar alltså några mindre ändringar i de remitterade förslagen. I övrigt skiljer sig mitt förslag nu frän lagrådsremissens endast genom att vissa redaktionella ändringar har gjorts samt ikraftträdandet har flyttats fram.
2 Nuvarande möjligheter att få förvaltningsbeslut domstolsprövade
Som jag antydde inledningsvis är den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan domstolar och administrativa myndigheter i vårt land resultatet av en läng utveckling.
I äldre tid skilde man inte sä noga mellan rättskipning och förvaltning. De båda funktionerna hölls samman genom att kungen var högsta förvaltningsmyndighet samtidigt som han hade domsrätt och högsta dom över alla domare. Genom prövning av klagomål mot fogdar, befallningsmän, domare m. fl. reviderade kungen såväl förvaltningsbeslut som domstolsavgöranden.
Kungens makt att överpröva domstolarnas beslut uppdrogs år 1789 ät högsta domstolen. Fram till år 1909 hade kungen som ett minne från äldre tid två röster i högsta domstolen när han personligen infann sig där. Högsta domstolen dömde också länge i kungens namn. Detta formella band mellan rättskipning och regeringsmakt avskaffades vid grundlagsreformen år 1975.
En del av kungens uppgift att som högsta administrativa instans överpröva förvaltningsmyndigheternas beslut uppdrogs år 1909 åt regeringsrätten. Denna övertog åtskilliga grupper av överklaganden som tidigare hade handlagts i regeringen. Reformen hade det dubbla syftet att öka rättssäkerheten i dessa ärenden och att göra det möjligt för regeringen att koncentrera sig på större och mera övergripande frågor.
En grundsats vid kompetensuppdelningen mellan regeringsrätten och regeringen var att ärenden av huvudsakligen rättslig karaktär borde gå till regeringsrätten medan andra ärenden skulle prövas av regeringen. Framför allt skulle regeringen pröva ärenden "i vilka avgörandet har den vikt för det allmänna, att deras överflyttning, tvärt emot syftet med reformen, kunde sägas innebära ett försvagande av regeringsmakten" (prop. 1908:37 s. 11),
Fram till grundlagsreformen år 1975 utfärdade regeringsrätten liksom regeringen och högsta domstolen sina beslut i kungens namn.
Med tanke på det system som således gällde till för ganska kort tid sedan är det knappast förvånande att någon generell rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut inte har funnits i värt land. Domstolsprövningen av förvaltningsbeslut har i stället utvidgats successivt.
Den reform i början på 1970-talet som brukar kallas förvaltningsrättsreformen innebar att rättsskyddet byggdes ut på två fronter. Dels stärktes rättssäkerheten i själva förvaltningsförfarandet genom tillkomsten av en lag med allmänna grundregler för hur förvaltningsmyndigheterna skall handlägga sina ärenden, nämligen 1971 års förvaltningslag. Dels lade reformen grunden för en utvidgning av möjligheterna att få förvaltningsbeslut domstolsprövade.
Tyngdpunkten i den domstolsmässiga prövningen efter överklagande flyttades frän regeringsrätten till kammarrätt. Regeringsrätten fick huvudsaklig ställning av prejudikatinstans. Kammarrätt blev allmän förvaltningsdomstol närmast under regeringsrätten. Kammarrättsorganisationen byggdes samtidigt ut kraftigt. Vidare förstärktes förvaltningsrättskipningen på länsplanet genom att särskilda länsdomstolar inrättades för den förvaltningsrättskipning som länsstyrelserna tidigare handhaft.
Länsdomstolarna var till en början knutna till länsstyrelserna. År 1979 bröts de ut ur dessa och omvandlades till allmänna förvaltningsdomstolar, länsrätterna. Samma år inrättades också särskilda förvaltningsdomstolar -försäkringsrätter - som under försäkringsöverdomstolen prövar överkla-ganden på socialförsäkringsområdet.
Med tiden har uppgiften att pröva överklaganden av förvaltningsbeslut pä allt fler områden flyttats från regeringen till förvaltningsdomstolarna.
År 1984 fastställde riksdagen riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen och för utformningen av överklaganderegler i nya ärendegrupper (prop. 1983/84:120, KU 23, rskr. 250).
Riktlinjerna innebär att regeringen i möjligaste mån skall befrias frän sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.
Riksdagen har anvisat flera olika metoder som skall användas för att nå detta mål. En metod är att flytta ärenden från regeringen rill domstolarna i de fall då det är ändamålsenligt. I riktlinjerna sägs bl, a. följande om detta (prop, s, 29), Genom en rad reformer på förvaltningsrättskipningens område under en följd av år har man nått så långt att det knappast längre är möjligt att i någon större utsträckning flytta ärenden från regeringen till domstolarna. Principen att mål där rättsfrågan är huvudsaken skall gå till domstol är i stort sett genomförd och bör vara vägledande också i fortsättningen. Mindre avsteg från principen bör dock kunna göras i båda riktningarna. Det finns också mänga gränsfall.
Arbetet med att följa upp riktlinjerna genom författningsändringar har bedrivits områdesvis och är ännu inte avslutat. Hittills har arbetet bl. a. lett till att förvaltningsdomstolarna fått överta vissa ytterligare grupper av ärenden där regeringen tidigare var högsta instans. Regeringen kvarstår emellertid som slutinstans i åtskilliga ärendegrupper.
Som exempel på grupper av ärenden där regeringen är slutinstans kan nämnas frågor om tillstånd att inrätta personregister enligt datalagstiftningen, tillstånd till kreditupplysningsverksamhet, tillstånd till inkassoverksamhet, tillstånd till yrkesmässig tillverkning av läkemedel, tillstånd för Prop. 1987/88:69 privatpraktiserande tandläkare eller sjukgymnaster att arbeta inom den allmänna försäkringens ram, tillstånd till yrkesmässig trafik med bilar och bussar, tillstånd till flygtrafik, tillstånd till tillfällig handel, tillstånd att handla med skrot, undantag från aktiebolagslagens låneförbud, godkännande av enskilda skolor, förhandsgranskning av film, tillstånd att förvärva jordbruksfastigheter, bildande av naturreservat och tillstånd till fiskodling.
Andra ärenden som regeringen efter överklagande prövar som högsta instans gäller utlänningars rätt att resa in i och uppehålla sig i Sverige, förvärv av svenskt medborgarskap, tillstånd att bedriva arbetsförmedling, förelägganden och förbud enligt arbetsmiljölagstiftningen, tillstånd till bebyggelse, rillstånd att fullgöra vapenfri tjänst, tillstånd till utländska förvärv av fast egendom, koncession för mineralutvinning och tillstånd och tillsyn enligt miljöskyddslagstiftningen.
En annan metod som enligt riktlinjerna skall användas för att befria regeringen från de ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ är att man skär av instansordningen så att förvaltningsmyndigheter under regeringen prövar vissa grupper av ären-den som högsta instans. Metoden har använts bl. a. i fråga om beslut av sådana nämnder som har en funktion och organisation som liknar domstolarnas (domstolsliknande nämnder). Det gäller t. ex. kriminalvårdsnämndens beslut om villkorlig frigivning enligt 26 kap. 9 § brottsbalken, värnpliktsnämndens beslut om befrielse frän eller anstånd med tjänstgöring enligt värnpliktslagen (1941:967, omtryckt 1969:378), psykiatriska nämndens beslut om tvångsintagning enligt lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (omtryckt 1982:782), buss- och taxivärderingsnämndens beslut om inlösen av trafikrörelser enligt 3 kap. 7 § yrkestrafiklagen (1979:559) och resegarantinämndens beslut om ianspråktagande av säkerhet enligt resegarantilagen (1972:204).
Också när det gäller en del beslut av centrala ämbetsverk och länsstyrelser har möjligheten att överklaga skurits av. Statens naturvårdsverk är t. ex. högsta instans i vissa dispens- och licensfrågor enligt jaktlagstiftningen. Socialstyrelsen är slutinstans i rillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om handel med drycker och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Riksskatteverket prövar som högsta instans frågor om tillstånd att lägga om räkenskapsår enligt bokföringslagen (1976:125). Som ytterligare exempel kan nämnas att länsstyrelsen är andra och sista instans i hittegodsärenden enligt lagen (1938:121) om hittegods.
De av riksdagen fastlagda riktlinjerna tar som sagt sikte pä regeringens befattning med överklaganden. Men regeringen prövar också åtskilliga förvaltningsärenden som första och enda instans. Också när det gäller sådana ärenden har statsmaktema länge strävat efter att befria regeringen från att pröva frågor som inte kräver politiska ställningstaganden. Som exempel på förvaltningsärenden där regeringen kvarstår som enda prövningsinstans kan nämnas ärenden om tillstånd enligt lagstiftningen om kontroll över krigsmateriel, tillstånd till expropriarion, tillstånd till industrietableringar enligt lagstiftningen om hushållning med naturresurser samt tillstånd till utländska förvärv av svenska företag.
De förvaltningsbeslut som regeringen eller förvaltningsmyndigheter under regeringen sålunda meddelar kan överprövas av regeringsrätten inom ramen för resningsinstitutet. Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen (RF) ankommer det nämligen på regeringsrätten att bevilja resning i avgjorda ärenden för vilka regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet är högsta instans. I andra fall - dvs. främst när allmän domstol är slutinstans - är det högsta domstolen som prövar frågor om resning. Närmare bestämmelser om detta kan enligt paragrafen meddelas i lag. RF:s regler om resning ger alltså en viss möjlighet till domstolsprövning av bl. a. regeringsbeslut.
Resningsinstitutet har gammal hävd i svensk rätt. I 1809 års RF behandlades frågan om resning i 19 §. Efter regeringsrättens tillkomst hade lagrummet den innebörden att det till regeringsrättens kompetens förde "mål av beskaffenhet att tillhöra dess eller kammarrättens slutliga prövning". Alla andra mål tillhörde högsta domstolens kompetens. Resningsinstitutets räckvidd bestämdes genom uttrycket "bryta dom åter".
I praxis kom resningsinstitutet tidigt att anses tillämpligt inte bara i mål som hade prövats av domstol utan även i andra mål där avgörandet hade karaktär av rättstillämpning. Redan i den utformning resningsinstitutet hade i 1809 års RF ansågs det tillämpligt på regeringsärenden som innebar rättstillämpning.
Den nya grundlagsbestämmelsen om resning ansluter sig nära till den äldre. En skillnad är dock som framgått att det inte längre är högsta domstolen utan regeringsrätten som prövar frågor om resning i ärenden där regeringen eller en förvaltningsmyndighet är högsta eller enda instans.
När det gäller sådana frågor om resning som högsta domstolen skall pröva finns det närmare bestämmelser i 58 kap, rättegångsbalken (RB), Dessa bestämmelser innebär bl, a, att resning kan beviljas, om den rättstillämpning som ligger till grund för domen uppenbart strider mot lag. Några motsvarande föreskrifter finns inte för regeringsrätten. Detta medför att det i viss mån är oklart vilken prövning som skall göras i resningsärenden hos regeringsrätten.
I den rättsvetenskapliga litteraturen (se t. ex, Hans Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 1987, s, 134 f,) har hävdats att regeringsrätten i dessa ärenden regelmässigt gör totalbedömningar av diskretionär karaktär och använder sin befogenhet att bevilja resning för att åstadkomma korrigeringar av beslut som pä de mest skilda sätt blivit påtagligt felaktiga men som inte kan överklagas i ordinär väg. Regeringsrätten skulle alltså gå betydligt längre än högsta domstolen i sin prövning.
Det bör framhållas att något krav på prövningstillstånd inte gäller i resningsärenden (jfr 35 § förvaltningsprocesslagen 1971:291, paragrafen ändrad senast 1980:275).
Beträffande utvecklingen under senare är bör rilläggas att den nya förvaltningslagen (1986:223) som gäller frän årsskiftet 1986/87 syftar till att ytterligare stärka rättssäkerheten i själva förvaltningsförfarandet. Lagen bygger på uppfattningen att tyngdpunkten i förfarandet bör förskjutas nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen (prop.1985/86:80 s, 12). Viktiga inslag är nya regler om att myndigheterna skall lämna vägledning och annan service till enskilda parter i förvaltningsärenden och i ökad utsträckning själva ompröva felaktiga beslut.
(Källa: Prop. 1987/88:69 om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige, avsnitt 1 och 2)
Tillbaka