Domstolarnas ställning enligt 1974 års regeringsform
Av regeringsrådet GUSTAF PETRÉN
Ur Svensk Juristtidning 1975 (s 1-14)
Här gör Gustaf Petrén den första genomgripande analysen av den nya grundlag som Sveriges Riksdag antog i sin helhet 27 februari 1974 och som trädde ikraft 1 januari 1975.

Han riktar skarp kritik mot att maktdelningsläran inte tillämpas tydligare, med starkare domstolar och bättre skydd för medborgerliga fri- och rättigheter.
Enligt gammal germansk rättsordning var tinget ursprungligen den myndighet, där all offentlig makt utövades. På tinget stiftades lagar, fattades nödiga administrativa beslut och skipades rätt. Tinget kom efter hand i de olika nordiska nationalstaterna att utvecklas i skilda riktningar.

Isländska altinget var, då det först sammanträdde år 930 och under tiden därefter, Islands högsta statsorgan. Det blev under danska tiden småningom berövat alla andra funktioner än den dömande och fungerade då det år 1800 upphörde i sin ursprungliga gestalt som en ren domstol.

Altinget återuppväcktes som ett representativt organ 1843 och har sedan dess utvecklats till en demokratisk folkförsamling. I Danmark och Norge har på liknande sätt beteckningen ting kommit att i senare tid brukas som namn för folkrepresentationen, i Norge stortinget och i Danmark numera folketinget.

I Sverige förekommer ordet ting i båda betydelserna. I sammansättningen landsting, som skapades i samband med de 1863 antagna nya kommunallagarna, åsyftar ting en folkrepresentation på länsnivå. Parallellt härmed kvarlevde länge häradstinget som benämning på underdomstol på landet. Numera förekommer ordet inom domstolsområdet i sammansättningen tingsrätt.

Ett annat exempel på hur i äldre tid lagstiftande, administrativa och dömande funktioner förenades hos samma myndighet utgör medeltidens borgmästare och råd. I Sverige gick den fortsatta utvecklingen därhän att borgmästare och rådmän successivt berövades lagstiftande och administrativa funktioner - sist ställningen som magistrat - och till slut blev beteckning för domstol i stad i första instans. I Danmark och Norge blev utvecklingen den motsatta. Där har borgmästare- och rådmanstitlarna reserverats för förtroendevalda kommunala administratörer.

Om sålunda den offentliga makten en gång var samlad hos ett organ, har efter hand en uppdelning skett, såsom den svenska författningshistorien utvisar. Den skall inte genomgås här. Det är tillräckligt att erinra sig huruledes Konungen tidigt kom att framstå som utövare av både den högsta administrativa makten och den dömande.

Omkring 1679 uppdelades hans närmaste rådgivare, riksrådet, i en avdelning som främst var sysselsatt med regeringsärendena och en - justitierevisionen - som medverkade i dömandet.

I art. 17 i 1720 års regeringsform blev uppdelningen i två rådsdivisioner grundlagsfäst. När Gustaf III 1789 avskaffade riksrådet, omvandlades dess dömande del - justitierevisionen - till Högsta domstolen med uppdrag at fortsatt utöva Konungens domsrätt.

* * *
Under tiden hade Montesquieus maktdelningslära börjat öva inflytande på tänkandet.

I strid med gammal svensk tradition skulle enligt denna doktrin den dömande makten i princip särhållas från den verkställande. 1809 års regeringsform utgör ett märkligt exempel på hur traditionellt svenskt tänkande blandades med dessa nya franska teorier.

Regeringsformen disponerades så att dess första avsnitt behandlar Konungen som utövare både av regeringsmakten och av domsmakten. Från tidigare svenska författningar övertogs dock därvid den distinktionen att Konungen var ensam beslutande i statsrådet, medan han i Högsta domstolen ägde blott två röster. Domarfunktionen kom monarken icke att personligen utöva (1) lika litet som de gustavianska föregångarna. Då hans två röster i Högsta domstolen avskaffades 1909, hade Konungen icke tagit säte i domstolen annat än vid några enstaka tillfällen (se NJA I 1889 s 220).

När regeringsrätten tillkom 1909 fasthölls konstruktionen att det var en del av Konungens rätt att pröva besvär som utbröts från Konungens i statsrådet maktsfär. I regeringsrätten gavs monarken aldrig någon personlig rösträtt utan hans deltagande i dömandet blev där från början av helt symbolisk art. Där liksom i Högsta domstolen skall enligt § 23 1809 år sRF alla beslut utfärdas i Konungens namn och med hans underskrift eller under hans sekret.

Mot grundlagstextens formella fasthållande vid traditionen om Konungen som domare står uttalandena i Konstitutionsutskottets av Hans Järta författade berömda memorial som åtföljde utskottets förslag till regeringsform då det i maj 1809 sändes till ständerna. Där heter det (2):
"Utskottet har sökt bilda en styrande makt, verksam inom bestämda former, med enhet i beslut och full kraft i medel att dem utföra; en lagstiftande makt, visligt trög till verkning, men fast och stark till motstånd; en domare makt, självständig under lagarna men ej självhärskande över dem. Det har vidare sökt att rikta dessa makter till inbördes bevakning, till inbördes återhåll, utan att dem sammanblanda, utan att lämna den återhållande något av den återhållnas verkningsförmåga. På dessa huvudgrunder av statskrafternas särskilda bestämmelser och ömsesidiga motvikt skall den statsförfattning vila, som utskottet föreslagit."
Hur utskottet tänkt sig att detta balanssystem skall verka med avseende å den dömande makten framgår av ett uttalande längre fram i memorialet (3). Utskottet uppehåller sig såvitt gäller domaremakten uteslutande vid Högsta domstolens ställning. Det framhåller att dess medlemmar skall utnämnas av Konungen men ej kunna avsättas av denne. Däremot skall varje riksdag (riksdagar hölls då med högst fem års intervall) kunna entlediga ett visst antal medlemmar som av ålder, sjukdom eller annan orsak blivit olämpliga eller icke längre bibehållit allmänna förtroendet.

Utskottet föreställde sig sålunda att domstolarnas självständighet skulle garanteras av att Högsta domstolens medlemmar tillsattes av den ena statsmakten och successivt entledigades av den andra. Även om balansordningen icke kommit att fungera precis som utskottet tänkt sig, har dock i hägnet av 1809 års RF en utveckling fortgått som kan sägas ha i dag resulterat i ett domstolsväsende som framstår som självständigt och som en garant för rättsordningens bevarande i vårt land.

Konstitutionsutskottet kunde, om det velat ytterligare illustrera sin maktdelningslära, peka på § 47. Där gjordes nämligen en klar skillnad mellan rikets hovrätter och alla andra domstolar å ena sidan, samt rikets kollegier, lantregeringen tillika med alla andra verk samt högre och lägre ämbetsmän å den andra. De förra skall enligt grundlagsbudet döma efter lag och laga stadgar, de senare förvalta sysslor och värv enligt instruktioner, reglementen och föreskrifter samt lyda Konungens bud och befallningar.

Här markerades i maktdelningslärans efterföljd en klar skillnad mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter.

Anmärkas kan att, då det i § 47 i 1809 års RF talas om alla andra domstolar, därmed icke förstås Konungen såsom dömande utan i främsta rummet de allmänna underrätterna men även förekommande specialdomstolar.

Under tiden efter 1809 till och med 1974, med vars utgång 1809 års RF upphör att gälla, skedde som antytts en betydande författningsutveckling. Principen om den förvaltande och dömande maktens åtskillnad hade starkt stöd hos den tidens inflytelserika liberaler och blev allmänt accepterad.

Under 1800-talet kom en rad reformer i syfte att överföra allt dömande från administrativa myndigheter till domstolarna. Föreställningen om domstolarna som självständiga, den administrativa makten undandragna organ har fått allt starkare förankring i allmänna medvetandet. Den konstitutionella praxis, som efter hand utvecklats, har förstärkt domstolarnas ställning. I slutet av 1809 års RF:s giltighetstid har det allmänt accepterats att domstolarna har rätt att i varje mål pröva lagligheten av alla de normer som är att tillämpa i detta, även normer vid vilkas tillkomst riksdagen medverkat (lagprövning).

Vidare har den ursprungligen i § 18 1809 års RF intagna regeln om Högsta domstolens rätt att avgöra alla ansökningar att Konungen måtte bryta dom åter, som vunnit laga kraft, eller återställa laga tid, som försuttits - numera fördelad mellan Högsta domstolen och regeringsrätten - kommit att tillämpas på avgöranden av Kungl. Maj:t i statsrådet av domsliknande karaktär.

Domstolarna har genom denna rättsutveckling fått vissa ytterligare kontrollfunktioner i förhållande till såväl den lagstiftande som den verkställande makten utöver vad 1809 års grundlagstiftare klart utsagt (4).

Å andra sidan har efter hand skett ett visst intrång i den dömande maktens självständighet i samband med att Kungl. Maj:t i statsrådet utfärdat administrativa föreskrifter för domstolarna.

Behovet av sådana har länge varit erkänt. Redan i punkt 5 i 1660 års additament till 1634 års RF heter det att det synes rådsamt och tillbörligt, att honom (riksdrotsen) förtros överinspektionen av justitieväsendet på alla order (Konungens rätt och höghet i alla måtto oförkränkt), dock så att var och en hovrätt och andra rätter bliva uti sitt vanliga lopp och rättegångsprocesser oturberat, allenast att drotsen dem samtliga, när så behövas, råder, främja och befordrar och där han ser, att en likhet i alla hovrätter kan bliva observerat, fördenskull han deras rapporter inför Konungen haver att andraga etc.

Att här finna den rätta balanspunkten har ej varit så enkelt. Med den självständighet som 1809 års RF avsåg att ge domstolarna och med den likställighet som tillkommer Kungl. Maj:t i dess olika skepnader synes dock knappast väl förenligt att Kungl. Maj:t i statsrådet ansåg sig berättigad att utan stöd i lag utfärda instruktioner för Kungl. Maj:t i Högsta domstolen och i regeringsrätten (se 1972:151 och 1971:1208) avseende bland annat handläggningen av mål. Dessa båda instanser skall utöva Konungens domrätt och Konungens rätt at pröva besvär utan påverkan av Konungen i statsrådet.

Den något suddiga bilden av domstolsväsendet vid utgången av giltighetstiden för 1809 års RF får dock sägas vara utmärkt av att Sverige har en organisation av självständiga domstolar, endast underställda lagen, med toppinstanserna Högsta domstolen och regeringsrätten som statsrättsligt jämställda paralleller till Kungl. Maj:t i statsrådet. Åtskilliga reservationer måste dock göras beträffande en tes om domstolsväsendet som representant för en fristående dömande makt i svenskt författningsliv, existerande vid sidan av den verkställande makten med dess talrika organ (8).

* * *
Den fråga som avses skola besvaras här är: hur blir domstolarnas konstitutionella ställning enligt 1974 års regeringsform (RF), som trädde i kraft den 1 januari 1975?

Det är vid detta spörsmåls besvarande anledning att först gå till 1 kap RF, som enligt sin rubrik anger statskickets grunder.

Det framgår redan av 1 kap 1 § RF att rättssäkerhet uppfattas som ett centralt värde varom den nya RF vill slå vakt. I tredje stycket av denna paragraf heter det nämligen: "Den offentliga makten utövas under lagarna."

Grundlagstiftarna har därmed velat ge uttryck för principen att Sverige är en rättsstat. Stadgandet fanns ej med i grundlagsberedningens förslag till RF utan tillkom i anledning av påpekanden under remissbehandlingen av riksdagens ombudsmän (prop 1973:90 s 228).

Grundsatsen om all maktutövnings lagbundenhet ansågs så viktig att den borde slås fast i inledningsparagrafen. Stadgandet, som hängs på i efterhand, har till synes närmast deklaratorisk karaktär. RF anvisar nämligen i fortsättningen knappast några konstitutionella remedier vilka kan eller skall träda i funktion för den händelse något av de högre statsorganen, riksdagen eller regeringen, skulle i större eller mindre utsträckning överträda rättsordningen i sin maktutövning.

Bestämmelsen kan ses som en komprimerad modernisering av den gamla § 16 i 1809 års RF. Även om sålunda stadgandet kastats in som jästen efter brödet i ett redan färdigt system, måste det dock på grund av sin centrala placering i författningens portalparagraf och sin principiella innebörd ges stor betydelse som tolkningsdatum (6).

På de under de högsta statsorganen arbetande institutionerna - domstolar och förvaltningsmyndigheter - ställer grundlagen i 1 kap 8 § RF det ytterligare kravet att de skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet, en fordran som alltså icke ställs på riksdag och regering. För dessa räcker det att de håller sig inom lagens ram.

De uppgifter som åvilar domstolarna anges i 1§ kap 7 § RF. Där stadgas det, att för rättskipning finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Rättskipning och förvaltning har sålunda samordnats och utgör två parallella former av offentlig verksamhet. På motsvarande sätt har domstolarna och förvaltningsmyndigheterna som med varandra jämställda blivit sidoordnade hela RF igenom. Någon klar motsvarighet till § 47 1809 års RF finns ej i RF.

* * *
Någon definition av begreppen rättskipning och förvaltning ges med avsikt ej. Reglerna i 11 kap 3 § RF kan ses som försök att på två punkter ange vad som tillhör rättskipning. Anmärkas bör dock, att RF därvid genombryter den traditionella skiljelinjen mellan rättskipning och förvaltning på så sätt att där stadgas, att en viktig del av vad som brukar uppfattas som rättskipning - den som avser slitande av rättstvister mellan enskilda - genom lagbestämmelse, dvs genom riksdagsbeslut, kan överlämnas till annan myndighet än domstol, dvs till förvaltningsmyndighet. RF bidrager därmed till att ytterligare utsudda gränsen mellan de båda slag av funktioner som brukar betecknas rättskipning och förvaltning.

Departementschefen har klart utvecklat sin principiella ståndpunkt att rättskipning och förvaltning icke är artskilda statsfunktioner. Lika väl som förvaltningsmyndigheterna verkställer de beslutande organens föreskrifter, får den rättstillämpande verksamhet som utövas av domstolarna anses innefatta ett verkställande av föreskrifter, som beslutats av riksdagen eller regeringen (7).

Från dessa principiella utgångspunkter har det fallit sig närmast självklart att i ett kapitel (11 kap RF) sammanföra reglerna om rättskipning och förvaltning och ge så långt möjligt samma bestämmelser om båda.

Teoretiskt sett har därmed den år 1974 antagna RF strukit ett streck över rättsutvecklingen från 1809 och framöver och anknutit till det synsätt som var det förhärskande i Sverige från medeltiden fram mot 1700-talets slut. Den liberala rättsstatsuppfattningen har icke haft några förespråkare bland 1974 års grundlagsfäder, i vart fall inga som förmått göra sig gällande mot den nya etatismens framgångsrika företrädare.

Den nya regeringsformens utformning såvitt nu är i fråga kan också ses som en frukt av avståndstagandet vid dess tillkomst från alla traditionella maktdelningsläror. I stället har man principfast slutit upp kring folksuveräniteten: all offentlig makt utgår från folket. Såväl departementschefen som konstitutionsutskottet uttalar att det är en betydande vinning att den formellt kvarstående maktdelningsprincipen i 1809 års RF nu försvinner. Utskottet understryker, att det är ett väsentligt inslag i reformen att folksuveränitetens princip som vuxit fram i vår konstitutionella praxis kommer till konsekvent uttryck i den nya författningen (8).

* * *
Nu utesluter åkallan av folksuveränitetsgrundsatsen icke i och för sig att domstolarna inom ramen för dennas tillämpning tillerkänns vissa särskilda konstitutionella funktioner, t ex som kontrollorgan.

Dylika frågor har emellertid icke fångat grundlagsberedningens intresse utan förbigås av denna. De togs upp av några remissinstanser, bland annat av regeringsrättens ledamöter (9) som ställde frågan om icke domstolarna borde ges en statsrättslig funktion som garanter för rättsordningens upprätthållande.

Försök i detta sammanhang att urgera en särställning för domstolarna i förhållande till förvaltningsmyndigheterna - se bl a yttranden av flertalet av Högsta domstolens ledamöter och av regeringsrättens ledamöter (10) - vann icke gehör hos grundlagstiftarna. De följde i stället grundlagsberedningens linje, i remissbehandlingen starkt stödd av kammarrätten i Göteborg (11), gående ut på att det icke är någon principiell skillnad mellan domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas verksamhet.

Spörsmålet om domstolarnas roll fick sitt svar i departementschefens ovan återgivna uttalande att domstolarna blott har att verkställa föreskrifter som beslutats av riksdagen eller regeringen (12). Härmed har grundlagstiftarna uttryckligen slagit fast att domstolarna är verkställighetsorgan utan specifika funktioner i statslivet.

Enligt folksuveränitetens princip, sådan den utformas i RF, utövas den offentliga makten i första hand av riksdagen och vidare i den i RF angivna omfattningen även av regeringen. Domstolar och förvaltningsmyndigheter har icke annan uppgift än att var och en inom sin sektor verkställa vad dessa organ beslutar.

Helt har grundlagstiftarna dock icke kunnat frigöra sig från och stryka ett streck över 200 års rättsteoretisk och praktisk utveckling.

Reminiscenser dyker upp av den eljest i västerländska stater överallt ännu förhärskande åskådningen om det samhälleliga värdet av att ha en rättsordning skyddad av oberoende domstolar. Härom uttalar exempelvis departementschefen på ett annat ställe i grundlagspropositionen (13):
"Domstolarnas rättskipande verksamhet är ett mycket viktigt element i samhället. Garantier bör finnas för att domstolarna i enlighet med nuvarande ordning också i framtiden kommer att intaga en självständig ställning och arbeta i sådana former att största möjliga rättsäkerhet uppnås."
Det ligger ett moment av spänning i grundlagstiftarnas syn på domstolarna. Huvudregeln är att i princip är all myndighetsutövning av samma karaktär och alla myndigheter - såväl domstolar som förvaltningsmyndigheter - likaså av samma slag såsom varande organ med uppgifter att verkställa riksdagens och regeringens beslut. Å andra sidan är det något visst med domstolarna såsom särskilda tillvaratagare av rättssäkerheten.

Detta spänningsförhållande förefaller icke ha varit förnimbart för dem som i grundlagsberedningen, regeringen och riksdagen utformat 1974 års RF.

Det är förståeligt, då deras intresse varit nästan helt koncentrerat på vissa i det löpande politiska arbetet praktiska frågor.

Vid författningars utformning ägnas normalt uppmärksamhet åt det statsrättsliga systemets uppbyggnad och bearbetning av de teoretiska principerna med vilkas hjälp de olika offentliga funktionerna särhålles och de olika statsorganen gestaltas. Så icke hos oss.

Dessa mödor ha våra grundlagstiftare besparat sig en gång för alla helt enkelt genom en kärnfull hänvisning till folksuveränitetens princip.

* * *
Spänningsförhållandet tar sig först och främst det allmänna uttrycket att å ena sidan rättskipning och förvaltning såsom likartade från varandra ej avgränsbara funktioner kunnat behandlas i ett sammanhang i 11 kap RF men att å andra sidan det dock är något så egenartat med rättskipningen att dennas utövare - domstolarna - bör i vissa avseenden få en särställning.

Redan då det gäller inplaceringen i det hierarkiska systemet föreligger en olikartad behandling av domstolar och förvaltningsmyndigheter.

I 11 kap6 § första stycket RF stadgas, att statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen - bortsett från dem som lyder under riksdagen. I denna avfattning är ett lydnadsförhållande till den verkställande maktens främste företrädare, regeringen, inbyggt.

En motsvarande regel saknas beträffande domstolarna. Det får antagas innebära att de icke lyder under regeringen, i vart fall icke i samma mening som förvaltningsmyndigheterna. Något uttryckligt hinder för regeringen att - om den så skulle vilja - dra in domstolarna i sin maktsfär finns emellertid ej.

På en punkt finns härvidlag ett klart departementschefsuttalande i motiven till RF. Där sägs (14) att kravet på lagform ej gäller beträffande de administrativa sidorna av domstolarnas verksamhet. Genom allmänna fullmaktsregler intagna i lag anses i motiven vidare rätten att reglera instansordningen inom domstolsväsendet kunna överflyttas till regeringen.

Man utgår från att regeringens föreskrifter angående administrationen av domstolarna skall åtlydas av dessa, även om det i grundlagen ej finns annat stöd härför än den allmänna regeln om regeringens förordningsmakt i 8 kap 13 § RF.

Regeringen torde jämlikt tredje stycket sistnämnda lagrum fritt kunna delegera sin kompetens att meddela sådana föreskrifter för domstolarna till underordnade administrativa organ. Även de båda högsta domstolsinstanserna kan administrativt underställas vilken förvaltningsmyndighet som helst.

Vad beträffar det rent organisatoriska är grundlagen mer detaljrik vad beträffar domstolarna än i fråga om förvaltningsmyndigheterna. I 11 kap 1 och 4 §§ finns olika regler i detta hänseende, alla avsedda att ge domstolarna en fastare ställning än andra myndigheter.

* * *
Huvuddelen av reglerna om Högsta domstolen och regeringsrätten har rensats ut ur grundlagen - en naturlig konsekvens av att de fråntagits ställningen som en del av den första statsmakten - men några få stadganden har blivit kvar.

Av dessa kan egentligen blott föreskrifterna om de båda domstolarnas existens som slutinstanser och om förbudet för annan än ordinarie medlem av sådan domstol att döma i denna tilläggas någon statsrättslig betydelse. Om huvuddragen av domstolarnas organisation och om rättegången skall enligt 11 kap 4 § RF föreskrifter ges i lag.

Vad gäller organisationen är sålunda domstolarna omgärdade med vissa grundlagsregler som saknar motsvarighet för förvaltningsmyndigheternas del. Annan motivering härför ges ej än att domstolarnas rättskipande verksamhet är ett mycket viktigt element i samhället, synbarligen viktigare än förvaltningsmyndigheternas likartade rättstillämpande verksamhet.

Vanligt är att betona domares oavsättlighet som en särskild rättssäkerhetsgaranti. Därom finns regler i 11 kap 5 § RF dock gällande endast ordinarie domare. Beträffande tillsättningen göres i 11 kap 7 § RF ingen skillnad mellan domare och förvaltningstjänstemän. För båda gäller att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer är tillsättningsmyndighet.

Oavsättlighetsskyddet har betydelse främst för sådana ordinarie domare som nått sina slutposter i domarkarriären. För övrigt domare, vilka torde utgöra flertalet av de aktiva domarna, finns kvar det beroende som oron för att äventyra en väntad befordran - medveten eller omedveten - kan framkalla hos dem.

Ofta uppfattas oavsättligheten endast som en garanti för befattningshavaren att erhålla de med tjänsten förenade ekonomiska förmånerna, däremot icke som trygghet att få utöva den erhållna tjänsten. Men även om oavsättligheten anses ge skydd även i sistnämnda hänseende, kan denna rättssäkerhetsgaranti elimineras på andra sätt. Genom organisatoriska föreskrifter kan regeringen eller på dess uppdrag administrativ myndighet ingripa och bestämma om vilka domare som skall avgöra vissa slag av mål och därvid möjligen också gå i detalj med föreskrift om vilken domare som skall avgöra ett visst mål.

Högsta domstolen synes i ett resningsärende (15) ha godtagit att ordinarie tjänsteman, som åtnjuter oavsättlighetsskydd, i realiteten kan avstängas från huvuddelen av sin tjänst genom att han i administrativ väg mot sin vilja får partiell tjänstebefrielse.

Därmed förefaller fastslaget att regeringen kan borttaga huvuddelen av innehållet i oavsättlighetsskyddet, blott den undviker att formellt tillämpa avstängningsinstitutet, i vilket fall, såvitt gäller domare, regeln i 11 kap 5 § andra stycket RF griper in. Hinder synes ej möta att regeringen meddelar tvångsvis partiell tjänstebefrielse exempelvis åt domare i Högsta domstolen eller regeringsrätten beträffande deltagande i bestämda typer av avgöranden.

* * *
Övergår vi härefter till själva beslutsfattandet finns i Sverige en tradition för att varje myndighet skall åtnjuta en omfattande självständighet när den träffar sina avgöranden. Till dylika tankegångar knyter RF an. En självständighet innebärande frihet från att behöva underkasta sig order och befallningar från annan myndighet eller annat statsorgan har sålunda av hänsyn till rättssäkerheten (16) tillförsäkrats både domstolar och förvaltningsmyndigheter. Regler härom - inbördes något olika - finns för domstolarna i 11 kap 2 § RF och för förvaltningsmyndigheterna i 11 kap 7 § RF.

För domstolarnas del innehåller självständighetsregeln att ingen myndighet inklusive riksdagen får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilda fall. Då domstolarnas hela verksamhet går ut på att döma i enskilda fall, täcker bestämmelsen i stort sett den normala verksamheten.

Tillämpning av rättsregel i enskilt fall får över huvud icke dirigeras, en föreskrift som har bäring utöver det rena dömandet. Även när domstol har att handlägga administrativa ärenden av något slag, till exempel inom den egna verksamheten, som innefattar tillämpning av rättsregel i särskilt fall såsom i befordringsärende eller ärende om ledighet, får icke regeringen eller annan myndighet ange hur föreskriften skall uttolkas.

En blivande central domstolsförvaltning kan sålunda icke ingripa hos en domstol med direktiv rörande hur ett enskilt fall skall behandlas, för den händelse beslutanderätten i saken tillkommer domstol som har att tillämpa någon bestämmelse. På det område som ligger utanför dömandet och som ej avser tillämpning av rättsregel i det enskilda fallet torde däremot självständighet saknas.

Här får huvudregeln i 8 kap 13 § RF om regeringens förordningsmakt antagas gälla. Regeringen får sålunda inom denna sektor meddela föreskrifter för domstolarna efter gottfinnande.

Förvaltningsmyndigheternas självständighet enligt 11 kap 7 § RF är något mindre vittgående, såvitt nu är i fråga. Den är inskränkt till i första hand frihet från att motta direktiv vad gäller hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Därmed är från självständigheten undandragen all förvaltning som icke är myndighetsutövning, till exempel rådgivning och faktisk verksamhet av typen vård, undervisning, byggande etc. Vidare är alla myndigheter vid normgivning - då de ej agerar i särskilda fall - underkastade överordnads direktivrätt.

Frihet från att motta direktiv gäller blott då myndigheter har att i särskilda fall tillämpa lag. Skall föreskrift av lägre kvalitet brukas, är myndigheten underkastad överordnads direktivrätt även i det enskilda fallet. Utanför det sålunda skyddade området gäller huvudregeln i 11 kap 6 § första stycket RF enligt vilken förvaltningsmyndighet lyder under regeringen. I detta lydnadsförhållande ligger en direktivrätt för regeringen.

* * *
På denna punkt kan man konstatera att skyldighet för den omedelbara självständigheten i samband med sådant beslutsfattande i det enskilda fallet som innefattar myndighetsutövning är detsamma inom domstolsväsendet som inom förvaltningen.

Det större skyddet för domstolarna framträder närmast som en kvantitativ faktor.

Dömandet utgör huvuddelen av domstolarnas arbete, medan rättstillämpande myndighetsutövning gentemot enskild är endast en del av förvaltningsmyndighetens verksamhet.

RF använder orden "får ej bestämma". Allehanda andra möjligheter till påverkan än bestämmande finns självfallet. Ett exempel härpå är det cirkulärbrev till samtliga länsrätter - det vill säga till en grupp domstolar - som länsstyrelsernas organisationsnämnd, LON (en förvaltningsmyndighet) utsände den 25 januari 1973. Däri underrättas länsrätterna om att inom justitie- och kommunikationsdepartementen (av vem där?) hävdas en angiven uppfattning avseende frågan om verkställbarhet av vissa beslut enligt vägtrafikförvaltningarna. Brevet går ut på att nämndens blanketter, vilka länsrätterna avses skola begagna, utformats i enlighet med den uppfattningen.

Domstolarna står visserligen teoretiskt fria att i ett dylikt fall hävda en egen mening i det ifrågavarande rättstillämpningsspörsmålet, men i praktiken får sådana cirkulärbrev karaktären av rättskälla torts grundlagsförbudet för administrativ myndighet att bestämma något om domstols författningstillämpning.

* * *
Det skydd grundlagen velat bygga upp för rättssäkerheten grundar sig icke formellt på en skiljelinje mellan rättskipning och förvaltning utan på föreställningar om att domstolarna bör ha en högre grad av allmän oavhängighet än förvaltningsmyndigheterna.

Även om, som nyss sagts, domstolar och förvaltningsmyndigheter formellt sett åtnjuter samma självständighet vid avgörande av ärenden om enskild rätt, spelar dock domstolarnas känsla av faktisk oavhängighet en betydande praktisk roll.

Fördelningen av olika typer av ärenden mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter blir därför viktig.

De slag av ärenden som förbehålles domstolarna blir också föremål för handläggning i rättsäkrare form.

I realiteten blir de bättre skyddade för ingripanden från utomstående offentliga organ än om de skola avgöras av förvaltningsmyndighet.

En huvudregel på området återfinnes i 11 kap 4 § RF innebärande att domstolarnas rättskipningsuppgifter skall bestämmas i lag. Vidare finns regler i 11 kap 3 § RF. Det har redan nämnts att denna paragraf förlägger avgörandet av rättstvister mellan enskilda till domstolarna men med möjlighet för riksdagen att genom lag flytta över avgörandet exempelvis till regeringen underställd förvaltningsmyndighet.

Beslut om frihetsberövande, fattat av annan myndighet än domstol, skall regelmässigt kunna underställas domstol. Dock kan domstol ersättas med en på vissa sätt sammansatt nämnd, vilken är att anse som förvaltningsmyndighet.

Grundlagstiftarna, som tagit avstånd från tanken att dra en generell gräns mellan rättskipning och förvaltning, har sålunda icke heller i de gränsdragningsfall som utvalts för specialreglering i 11 kap 3 och 4 §§ RF velat ge något absolut grundlagsskydd. Ytterst överlämnas det även här åt riksdagsmajoriteten att i lag bestämma vad som från fall till fall skall tillhöra domstolarnas kompetens och vad som skall ankomma på förvaltningsmyndigheterna.

RF förbehåller sålunda icke domstolarna något slag av ärende.

Jag bortser då från så speciella kompetensregler som de bestämmelser i 12 kap 3 och 8 §§ RF enligt vilka åtal mot statsråd, justitieråd och regeringsråd för brott i tjänsten skall prövas av Högsta domstolen.

Förvaltningsmyndighet är, som nämnts, tillförsäkrad självständighet vid tillämpning i enskilt fall av lag. Det blir då av intresse att se på vilka områden normgivningen måste ha karaktär av lag. Lagformen skall enligt reglerna i 8 kap 2, 3 och 5 §§ RF brukas för att reglera åtskilliga ämnen. Lagform stadgas i nämnda grundlagsparagrafer bland annat för föreskrifter om flertalet olika familjeförhållanden, om rätt till fast och lös egendom, om avtal, om förhållandet mellan enskilda och det allmänna och om grunderna för den kommunala beskattningen.

I den mån sålunda fråga blir för förvaltningsmyndighet att avgöra ärende tillhörande något av dessa rättsområden och ärendet rör enskilt fall, blir myndigheten självständig.

Den bestämmelse som skall tillämpas får nämligen antas då stå i lag. Saken kan också uttryckas så att i ärende av nu ifrågavarande slag prövningen alltid blir självständig och fri från direktiv utifrån, oberoende av om den beslutande är domstol eller förvaltningsmyndighet.

* * *
Resultatet av denna undersökning kan redovisas på följande sätt.

I RF har folksuveränitetens princip tillämpats på så sätt att den offentliga makten helt lagts i riksdagens händer. Denna makt kan riksdagen sedan på olika sätt överföra till andra statsorgan. I detta statsrättsliga system har icke någon särskild konstitutionell funktion tillagts domstolarna utan dessa betraktas i princip som verkställande av de beslut som riksdagen eller den av riksdagen beroende regeringen fattar.

Grundlagstiftarna har emellertid icke velat utrusta riksdagsmajoriteten med en helt obegränsad makt. I den rättstillämpande verksamhet som avser det enskilda fallet - vare sig den utövas av domstolarna eller av författningsmyndigheterna - skall dessa vara oberoende även av riksdagen.

Oberoende och självständighet går längre för domstolarnas del än för förvaltningsmyndigheternas vidkommande. Reglerna härom har tillkommit för att ge skydd åt den enskilde människans rättssäkerhet som grundlagen avses skola värna.

De fullgör med andra ord samma uppgifter som de till ett särskilt kapitel i RF sammanförda bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap RF).

Skyddet för självständigheten är icke särskilt starkt utformat i RF. Lagstiftarna har genomgående stora möjligheter att genombryta skyddsbestämmelserna. Sista ordet ligger oftast hos riksdagsmajoriteten. Som exempel på statsmakternas obenägenhet att finna sig i domstolarnas bedömningar, när dessa ej passar in i mönstret, kan nämnas rättsfallet RÅ 1972 ref 37 och dess efterdyningar. Regeringsrätten fann i detta mål att Kungl. Maj:t icke ägt att pålägga vissa tjänster skatteplikt till mervärdesskatt.

Domen meddelades den 21 september 1972. Redan den 6 oktober 1972 beslöt Kungl. Maj:t avge proposition i ämnet, som riksdagen biföll. Innebörden av författningsändringen var att den ifrågavarande tjänsten gjordes skattepliktig och det retroaktivt med resultat att domen i realiteten upphävdes lagstiftningsvägen (17).

Vilket praktiskt värde grundlagsreglerna om domstolarnas ställning kommer att få beror ytterst på om och i vilken grad riksdag och regering visar sig beredda att i verkligheten respektera självständigheten. Denna bredvillighet, självklar i de flesta lägen, kan i särskilda situationer komma att sättas på hårda prov.

Domstolsstyrelseutredningen under ordförandeskap av justitiekansler Ingvar Gullnäs uttalade med tanke på eventuella framtida konfliktfall, att det i sista hand ankommer på domstolarna själva att, bland annat i skydd av grundlagen, värna om sin rätt (18). För en sådan ståndpunkt finns det mager täckning. Inte har domstolarna mycken "rätt" och inte ger grundlagen dem mycket "skydd".

Noter:

1. Se Wedberg, Konungens högsta domstol 1809-1844, 1940, s 58-86

2. Se KU 1809/10:1, s 6-7

3. Ibidem s 16-17

4. Se härom vidare t ex Holmberg-Stjernquist, Vår nya författning 1973, s 162-79

5. Se Sterzel i Domstolarnas roll i samhället, 1974, s 18

6. Stadgandet åberopas exempelvis av departementschefen (prop 1973:90, s 397) som stöd för regeln om förvaltningsmyndigheternas självständighet i 11 kap 7 § RF.

7. Prop 1973:90, s 233; se även KU 1973:26, s 61, som upprepar departementschefens ord

8. Prop 1973:90, s 156 och KU 1973:26, s 17-18

9. Prop 1973:90, bil 3, s 237

10. Prop 1973:90, bil 3, s 235-38 och 166-67

11. Prop 1973:90, bil 3, s 167 och 238-39

12. Prop 1973:90, s 233 och KU:26, s 61

13. Prop 1973:90 s 380. Hänvisning kan också göras till uttalande av riksdagens justitieutskott i annat sammanhang (JuU 1972:8, s 4) om att det är en rättssäkerhetsfråga av stor vikt att tillskapandet av en förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet inte får innebära något som helst ingrepp i domstolarnas självständighet och integritet, när det gäller den dömande verksamheten. Uttalandet har ytterligare understrukits av statsrådet Lennart Geijer i riksdagen 5/5 1972 (nr 74, s 52).

14. Prop 1973:90, s 387-88

15. Se Högsta domstolens beslut 7/6 1974 nr SÖ 819 på ansökan av generaldirektör Bertil Agdur. Institutet partiell tjänstbefrielse regleras i 21 § kungörelsen 1965:915, vilken författning utfärdats med stöd av riksdagens beslut. Det tillämpas även inom domstolsväsendet. Hovrätt äger enligt 33 § tingsrättsinstruktionen 1970:108 besluta om partiell tjänstebefrielse för domare i tingsrätt.

16. Prop 1973:90, s 383

17. Se prop 1972:119 och SkU 1972:60. Skatteutskottet accepterade i propositionen föreslagen retroaktivitet. Se vidare Petrén, svensk skattetidning 1972 s 361,

18. Domstolsstyrelseutredningen DsJu 1974:5, s 37


Tillbaka