Av Gustaf Petrén, som var ställföreträdande JO 1968-72, i skriften Medborgaren och förvaltningen (Rättsfonden, 1985) JO-institutionen i Sverige allt svagare

JO-ämbetet tillkom 1809 och dess uppgift var i den nya författningen Sverige fick genom 1809 års regeringsform att för riksdagens räkning övervaka tillämpningen av lagar och författningar hos domstolar och myndigheter på nivån under Kungl Maj:t (regeringen). Denna uppgift består oförändrad än i dag. Enligt 12 kapitlet 6 paragrafen i gällande regeringsform av 1974 över Justitieombudsmannen tillsyn av myndigheternas - utom regeringens - tillämpning av lagar och författningar. Det är såldes fråga om en överhetsfunktion. Verksamheten hos JO syftar inte till att invånarna i Sverige skall komma till sin rätt, utan den skall säkerställa att lagstiftningen blir tillämpad i överensstämmelse med normgivningens intentioner. Allmänheten lever i den föreställningen, att Justitieombudsmannen är ett till dess hjälp inrättat organ, dit den enskilde kan vända sig när han inte på annat sätt kan få rätsida på sina mellanhavanden med myndigheterna. Den enskilde uppmuntras på sätt och vis i denna uppfattning av att enligt instruktionen för JO - en av riksdagen antagen lag - behandlingen av till JO inkomna klagomål framstår som JO:s viktigaste åliggande. Men klagomålens uppgift är inte att ge JO tillfälle att hjälpa de enskilda klagande till rätta med deras problem utan att utgöra underlag för JO:s tillsyn av myndigheterna. Genom klagomålen får JO nödigt material för sin granskning av hur myndigheterna tillämpar gällande bestämmelser. Hur det går för den enskilde klagande är i princip likgiltigt. I allmänhet har givetvis de enskilda glädje av att JO kontrollerar myndigheternas rättstillämpning. På detta sätt har allmänheten indirekt nytta av verksamheten. Normalt stärks rättssäkerheten därigenom. Om Justitieombudsmannen utifrån enskilda klagomål konstaterar att en myndighet tillämpat vissa lagstadganden felaktigt och tillhåller myndigheten att ändra sin praxis i överensstämmelse med JO:s uttalanden, drar givetvis de enskilda som därigenom är i kontakt med myndigheten nytta av att rättstillämpningen korrigeras, allt detta förutsatt att JO:s uttalanden innefattar en riktig tolkning av berörda stadganden och myndigheten ifråga följer JO:s uttalanden. Men även den klagande kan i många fall få direkt nytta av att JO behandlar hans klagomål. Har den anmälda myndigheten gjort ett klart fel, kanske på grund av slarv eller förbiseende, inträffar det ibland, då saken är av beskaffenhet att kunna återupptas av myndigheten, att denna myndighet själv, när den får JO:s begäran om ett yttrande, tar upp saken på nytt och rättar till sitt beslut. Detsamma kan inträffa när JO i sitt slutliga beslut påtalar ett klart fel av myndigheten och saken är sådan att myndigheten själv kan återuppta denna och meddela ett nytt beslut. Betydelsefullt är att fasthålla att, i fall av angivet slag, det är fråga om för de enskilda lyckosamma biverkningar. Att så är fallet understryks av den praxis riksdagens konstitutionsutskott, som för riksdagens räkning sköter kontrakten med ombudsmännen, utvecklat: nämligen att aldrig sakbehandla de anmärkningar eller klagomål som en enskild sänder in till utskottet avseende en ombudsmans sätt att handlägga hans klagomål. De enskilda har ingen talan. Justitieombudsmännen i Sverige, till antalet fyra varav en är administrativ chef för hela ämbetet, rapporterar i en årlig berättelse till riksdagen om sin verksamhet. Denna berättelse innehåller - förutom vissa statistiska och administrativa data - ett återgivande in extenso eller som referat av ombudsmännens beslut i enskilda ärenden och därjämte sammanställningar av JO:s ståndpunktstaganden och iakttagelser avseende ett begränsat rättsområde. Berättelsen behandlas av riksdagen efter förberedande granskning av konstitutionsutskottet men sedan några årtionden föranleder berättelsen inte någon som helst märkbar reaktion från riksdagens sida. Berättelsens konstitutionella uppgift är ju att för riksdagen såsom ansvarig för lagstiftningen i riket rapportera om rättsläget. Man tycker då att riksdagen skulle på något sätt utnyttja denna informationskälla. Ombudsmännen har i sin instruktion givits en särskild möjlighet att, om någon av dem iakttar en särskild brist i lagstiftningen, i särskild framställning hos regeringen eller riksdagen påkalla en lagändring. På senare tid har ombudsmännen använt denna möjlighet blott en eller två gånger om året. Härav kan väl endast slutas att JO är ganska nöjd med rättstillståndet i vad på lagstiftningen ankommer. Den svenske Justitieombudsmannen var i sin ursprungliga form en åklagare. Han förutsattes skola utöva sin tillsyn av att myndigheterna följde lagen så att han, om han fann ett avsteg härifrån ha skett, åtalade den ansvarige tjänstemannen för tjänstefel. Långt före JO-ämbetets tillkomst fram till och med 1975 gällde nämligen i Sverige ett allmänt straffrättsligt ämbetsansvar för de offentligt anställda. Det fanns ett särskilt brott, tjänstefel, bestående däri att en offentligt anställd medvetet eller omedvetet förfor oriktigt i sin tjänsteutövning. Ett klagomål hos JO var således rättssystematiskt att uppfatta som en anmälan om tjänstefel till en behörig åklagare. Under senare år kom JO att använda åtalsvapnet i allt mindre grad. Han utvecklade i stället en praxis att i sitt beslut om ett ärendes avslutande göra uttalanden som kunde innefatta kritik av tjänstemannens förehavanden i ärendet. Vad tjänstemannen gjort fann JO i sådana fall visserligen innefatta tjänstefel men detta var ej av så allvarlig beskaffenhet att åtal behövde anställas mot den felande tjänstemannen. Denna praxis att göra uttalanden - de kunde även innefatta gillande av myndigheternas förfarande - lagfästes så småningom i JO-instruktionen. I och med at det allmänna tjänsteansvaret avskaffades från och med 1976 och brottet tjänstefel bortföll förändrades läget (se not 1). De offentliganställdas rättsläge förändrades så att anställningsförhållandet kom att uppfattas som varande en rent privaträttslig relation mellan arbetsgivaren (stat eller kommun) och arbetstagaren, vanligen företrädd av sin organisation. I dessa privaträttsliga förhållanden fanns ej någon egentlig plats för JO som ju företrädde det offentligrättsliga intresset av korrekt lagtillämpning. En rätt för JO att i vissa fall lägga sig i det disciplinära förfarandet som arbetsmarknadsparterna kan utveckla genom att föra sin egen talan har också visat sig i det närmaste praktiskt betydelselöst. Slutet på historien är att JO är hänvisad till att verka genom sina uttalanden. Detta saknar all rättslig valör och utgör endast - visserligen formbundna men för andra oförbindande - meningsyttringar av en ensam person, den i ärendet agerande ombudsmannen. Enligt riksdagen skall JO:s uttalanden verka genom styrkan av den däri förda argumentationen. Denna kan givetvis vara av ganska växlande kvalitet. Ibland kan den verka övertygande, ibland inbjuda till motsägelse. Det är anledning anta att myndigheterna, om ej något särskilt talar i annan riktning, följer JO-uttalandena. Men av erfarenhet från arbetet i prejudikatinstanserna vet jag, att JO:s uttalanden där inte uppfattas som annat än enskilda meningsyttringar av samma art som dem man möter till exempel i vetenskapliga arbeten eller i centrala ämbetsverks tolkningsförsök. Huvuddelen av JO-verksamheten består i behandling av inkomna klagomål. Dessa uppgår till drygt 3.000 om året. Efter att ha ökat en tid visar antalet åter en nedåtgående trend. Uttalanden görs i mindre än 10 procent av dessa ärenden. Dessutom skaffar sig JO underlag för sin verksamhet genom att inspektera myndigheter. Vid dessa genomgångar finner ombudsmännen genomsnittligt något hundratal ärenden om året. I enstaka fall tar JO också spontant upp något ärende, då vanligen på grund av tidningsuppgifter. Betydelsen av JO:s verksamhet kan sammanfattas så att den ej är av större direkt betydelse för uppdragsgivaren, riksdagen, att enstaka enskilda slumpvis kan få direkt glädje av den och att myndigheterna kan få uttalanden om lagtillämpning, som de kan ha bruk för i sitt arbete. Som framgår av det anförda har JO-institutionen varit föremål för en successiv försvagning det senaste årtiondet. Någon ändring härvidlag kan ej skönjas. Av den utredning som riksdagen tillsatt för att överse institutionen och som arbetar sedan 1983 är knappast mycket att hoppas. Jag tror dock att så småningom en pånyttfödelse av något slag är att vänta. Behovet av en aktiv JO är stort. - - - - - - - - - - Not 1: Den 1 oktober 1989 ändrades reglerna för de offentliganställdas straffansvar i 20 kap 1 § brottsbalken. Straffansvaret utvidgades. Beteckningen "tjänstefel" återinfördes, men med en annan innebörd än vad tjänstefel haft fram till 1976. Samtidigt togs brottsbenämningarna "myndighetsmissbruk" och "vårdslös myndighetsutövning" bort. Straffsatsen för tjänstefel är böter eller fängelse i högst två år och för grovt tjänstefel fängelse lägst sex månader och högst sex år. Straffansvaret är liksom tidigare kopplat till begreppet myndighetsutövning. Tillbaka